上海市政务信息化建设考察报告
上海市政务信息化建设的考察报告
最近，我们在赴上海考察的过程中，对上海市建设电子政府、政务信息化的情况进行了初步了解，感到上海的工作决心大、措施得力、进展快、效果好，许多做法和经验值得湖北借鉴。
一、经济、社会生活信息化建设的快速推进。为电子政务的发展提供了重要基础
上海是我国最早开始推进信息化建设，并取得突出成效的地区。“九五”时期以来，上海市象 90 年代抓城市面貌那样抓城市信息化建设，把推进信息化作为统揽现代化建设全局的战略举措来抓。1996 年，上海市明确提出建设“上海信息港”的目标。为实现这一目标，上海制订了三阶段的工作规划，也就是三个三年规划，即“基础先行，重点突破，全面发展”。根据这一规划，上海首先在建设信息化的基础设施和重点领域上下了很大功夫，初步形成了经济社会生活信息化的格局。
第一，基本建成了信息基础设施框架。以上海信息港主体工程建设为标志，全市信息基础设施建设取得了突破性进展。目前在互联网国际出口带宽、城域宽带主干网、通信业务、高性能计算等方面的基础指标领先于国内各大城市，部分指标已达到国际大城市和发达地区的平均水平，能满足用户多方面需求，提供多样的选择。企业、机构用户和市民可选择使用电信、联通、网通、有线电视网络等多个运营主体提供的高速网络服务。全市建成了由 8个核心节点、90 个边缘节点组成的世界最大的宽带 ATM 城域主干网，主干节点交换容量为40G，主干传输带宽最高可达 2.5G。城域宽带网已覆盖市区 90％以上的大楼和小区。
第二，初步形成了各行各业积极开展信息技术应用和信息资源开发的良好格局。网络基础设施的建设促进了各行各业的信息技术应用和信息资源开发。企业应用信息技术改变管理和运行模式取得初步成效。上海企业在计算机辅助设计、辅助制造和管理方面的应用水平在全国领先。应用信息技术，电子商务综合服务体系初步建立，应用面日益扩大。运用信息技术，城市建设和管理效能得到了增强。覆盖市区的多比例足、多精度的城市二维基础地理信息数据库初步建成，开始在城市规划、市政建设、房地产管理、环境保护、园林绿化、环境卫生、气象预报、治安管理等方面得到应用和深入开发。建立和开通了”上海热线”、“东方网”等一批综合性、专业网站；初步建成了数字图书馆、网上博物馆以及若干网上学校和旅游咨询服务中心，建立了一批公共数据库；建立了社会保障与市民服务信息系统、银行 IC卡和公交 IC 卡”一卡通”系统，社会保障卡发行达到一定规模；建成了社区服务网信息平台和社区服务热线，初步构建了市、区、街道三级网络服务体系。每百户城镇居民家庭电脑拥有量达到 25.6 台，比”八五”期末增长了十倍以上。
第三，形成了有利于信息化建设的发展环境。加强信息化知识宣传和教育普及。通过在重点院校设立信息技术学院，在各高校开设信息技术专业，在中小学增加计算机课程等措施，加强了信息化的基础教育。加强信息安全建设，初步构建了全市信息安全的管理支撑体系、技术支撑体系和产业发展体系。互联网国际出口的安全得到有效控制；利用信息网络进行犯罪的活动得到有效防范；信息安全测评中心、病毒防范中心和防病毒实验室、上海信息港安全防护工程的建设，为上海信息化建设提供了较好的安全保障。推进了政策法规和标准的完善和配套。建立了信息化职能机构，逐步健全了信息化管理体制；先后出台了加强基础通信管线管理、保护上海市国际海光缆安全等一批地方性法规和规范性文件，制定了促进科技成果转化、鼓励软件和集成电路产业发展等一系列政策性文件，制订了有关社会保障卡等的信息技术标准，解决了信息化推进中的部分突出问题。
二、上海市推进电子政务的主要做法
在全社会信息化建设取得重要进展的基础上，在加入 WTO，政府改革任务日益紧迫的形势下，上海市十分明确地把推进电子政务作为第二个“三年规划”的突出重点，与政府改革、转变职能密切结合，大力推进电子政务建设，以此推动政府工作公开透明、转变职能、精减
程序、提高效率。这种政府改革与电子政务的密切结合、相互促进的格局，是上海的一个突出特色。政府改革为电子政务提出了迫切需求和强劲动力，电子政务为政府改革提供了快捷方便的现代化手段。
从 2000 年开始，上海开始着手整合政府各部门各行业的的信息资源。通过九五时期信息化建设的快速发展，上海的一些部门、行业很多都有了自己的信息化体系(如“金卡”、“金关”、“金穗”、“金盾”工程等)，出现了“条条”的发展大大领先于“块块”发展的局面。这一方面说明上海在政务信息化上块块的规划、统筹、建设上还存在显著弱点，政务信息化所要求的资源共享、互联互通的规模效率不能真正实现；另一方面也日益暴露出各系统单独拉网、重复建设、效率不高、成本过高的弊端。如仅工商局一家单独拉网年维护费就达 2 千万。
针对这种状况，上海以重点项目为依托，大力强化规划、协调、整合功能，使政务信息化的综合功能建设有了显著进展。他们着重抓了以下几件事。
1、围绕重点环节，下大力抓好几个重点项目。
一是建立政府门户网站“中国上海”，使其成为上海市政府对外宣传、政务公开、网上办事的主要窗口。网站除公布所有政府及部门的政策法规外，着重在网上办事、便民服务、接受‘公开监督上下功夫。它最大的特点是“一网打尽”、高度聚集，即把市里所有政府重要部门、中央在沪单位、和群众生活密切相关的公共部门(如煤气、水、电、交通等部门)都联接在一起，开发了政策咨询和办事查询、市民投诉、生活服务等多项功能。形成了一个电子政府的整体形象和办事平台。目前月均访问量达十万人次以上。仅四个月中，光市长信箱就收到 1 千多封邮件。对市长信箱的邮件，由市信访局统一回复，重要事项报市长。今年准备结合政府改革，进一步完善网上办事功能，如做到有关重要部门提供在线服务、工商实行网上审批，审批事项的表格都可以网上下载，网上申报，网上回复和查询。
二是建立上海市公务网，形成全市政府政务工作的信息平台。在公务网内，市里五大家和所有局以上单位和各区县及其委办局都能实现互联互通，建立决策、指挥、办公、管理系统，实现资料库共享、互通电子邮件、公文网上传递、视频会议等多种网上办公功能，以大大提高公务运转效率。到 2001 年底，上海市政府和各部委办已实现局域网共享，整个项目预计年底建成。
三是社保卡--社会保障及居民信息系统工程。目前正在做的是第一期工程，即把居民的基本信息和涉及社会保障的各方面的信息资源(劳保、公积金、医保、低保、养老、本人身份识别等)都进行高度整合，实现居民办事一卡通。该卡具有身份识别功能(输入本人指纹)、存储功能(输入本人基本信息)、查询功能(如医保、低保、公积金等)、办事功能(凭卡可办理各类社会保障有关事项等)。2002 年 1 月份起，启用劳动保障、民政、公安、公积金等四大分系统的主要功能，包括：市民持社保卡办理失业登记、求职登记、申领失业保险金、生育保险金、申办非正规劳动组织、申请培训费补贴以及职业资格鉴定和劳动能力鉴定；市民持社保卡办理户籍变更；市民持社会保障卡办理婚姻登记、申请社会救助；市民持社保卡办理公积金贷款申请登记和进行公积金相关政策查询。2002 年 4 月启用其他有关功能，包括劳动和社会保障方面的社会保障功能、公积金提取审核等功能。从 2002 年 1 月份起，全市已持有社会保障卡的城镇职工医疗保险参保人员均可凭社会保障卡办理个人医疗保险事务，包括就医、购药、结算医疗费用及办理医疗保险事务。全市共设立 1630 个社会保障卡应用服务网点，其这些网点构建起市、区(县)街道(乡镇、警署)三级网络，形成覆盖面广、市民使用方便的服务网。上海还准备今后在此基础上进一步开发，对市民生活相关的各类信息资源(如教育、司法、计划生育、残联等等)都整合进去。这样一是大大方便市民，二是资源充分整合，三是信息高度共享，将产生重大的社会效益和经济效益。
四是建立全市信用体系，建立个人、企业及有关机构的信用档案，通过信息化手段整合成网络资源，可供相关机构方便地查询。个人信息档案包括个人消费和助学贷款的信用记录、
个人煤水电等费用的缴款记录，甚至还包括高考舞弊行为的记录。企业信用信息档案包括贷款还款记录和有关的工商财经行为记录等。目前市里主要是将金融信用体系作为重点加快建设。上海采用国际先进的征信模式，打破行业界限采集信息：工商局、税务局、技监局等 8个政府职能部门提供企业注册、年检等级等信息，联网共享；上海资信有限公司则自行采集企业的信誉信息，如上市公司经营财务信息、企业接受奖惩信息等。除此之外，企业的民事合同执行信息、担保等信息也将逐步纳入系统。目前，上海企业资信系统已覆盖了全市所有拥有经营记录的企业，入库单位 48 万，多家。
五是建立“大通关”系统，将海关、外经贸委、航运等与通关有关的机构都在系统内实现互联互通。实现网上办事、网上通关。
六是进一步加强社区管理与公共服务信息化建设。上海社区信息化已经有了相当的基础。下一步准备进一步完善功能、开发更多更方便的办事和服务项目，并实现社区间的互动。
2、加强规划、注重协调、扎实推进。上海市的同志说，电子政务的推进，在很大程度上要依靠部门信息化程度的提高和对“大政务”格局的支持。上海几个电子政务推进快的领域都是相关部门的信息化走在前面。而整合信息资源，实现更大范围和更高程度上的电子政务工程，更需要各部门的积极支持和配合。特别是随着电子政务的进一步扩展，一些部门的“肚皮政策”将无以容身、有些利益将受到影响(如过去审批的表格是收费的，现在可以免费下载等)，因此，加强引导和协调是非常重要的。在这一方面，首要的是市领导的高度重视和有力推动，同时，作为专门的工作机构
--上海市信息办也起到了重要作用。他们一是从上海发展大局的需要出发，注意与国际充分接轨，着力做好全市信息化包括电子政务的总体规划，包括长远目标、阶段重点、实施步骤等，另一方面非常注意从点滴做起，一点点地扎实推进。这样既可以从最容易突破的地方开始着手，使信息化建设能够不断有所前进，同时，也有利于用信息化的实际成效教育人，“让事实说话”。在这个过程中，遇到的利益调整问题及阻力，则注意加强沟通和协调，做了大量工作。
3、实现政府引导和运用市场机的充分结合。政府引导，就是发挥政府在信息化建设中的示范和引导作用，把推进电子政务与提高行政效率和服务水平结合起来。政府要加强前瞻性研究，努力把握信息化发展的趋势，发挥好统筹规划、组织协调、推进管理、营造机制的作用，逐步完善管理体制，健全法规框架，优化政策环境，促进信息化发展所必需的技术创新机制、行业自律机制和创新人才体系、中介服务体系的尽快形成。上海市信息化发展的良好局面，很大程度上得益于上海市委、市政府的谋划。同时，政府根据自身财政实力，在电子政务的先期建设中投入了大笔资金，以引导和带动社会投资。上海的同志介绍，在政务信息化的第一阶段，就建立政府门户网站，市里就拿出几个亿进行投入。
市场机制，就是确立企业在信息化建设中的主体地位，调动各方面参与信息化建设的积极性。一是在投融资机制上，注意引进社会投资主体。在信息化特别是电子政务建设的起步时期，是以政府投入为主，以利于尽快启动。随着信息化建设的深入，特别是信息化工程巨大的社会效益和相应的经济效益、产业效益日益显现，社会资本有了明显的投资积极性后，上海就十分注意引进市场机制和社会投资主体。其主要方式，就是运用“BOT”投融资，即将项目推出公开招标，中标单位带资建设，建成后在一定时期内可从项目的运作中获得相应回报。如市里的信用信息体系、一些区县的电子医疗体系等都是这样建设的，效果很好。在引入社会资金的同时，政府则视情况调整投资政策，有的项目可由政府重点投入，有的项目政府与社会资金按比例投入，有的项目由社会资金全额投入。除上海公务网、社保卡系统是由政府为主投资外，其它项目都是或多或少地引进社会投资建成的。2001 年上海市信息化重大工程和实事工程建设完成投资 12.7 亿元，其中，政府投资 5000 万元，仅占投资总额的 4％。二是注意在政府推进的同时，积极培育和引入中介机构和有素质的 IT 公司。随着投融资格
局的变化，社会中介机构和 IT 公司越来越多地进入信息化包括电子政务领域，这有利于电子政务建设、运作专业化。但总体上讲，中介机构和 IT 公司的发展还不适应形势的要求，如何大力培育、加快发展这类机构已经成为上海电子政务建设的一个重要课题。
上海电子政务建设的不断推进，不仅对促进政府改革，提高政务工作效率和服务性，改善上海的发展环境起到了显著作用，而且对信息技术应用和信息产业的发展也发挥了重要的推动作用。比如，公共服务部门的业务信息管理系统，促成企业资信系统的建立和完善；农业系统的内部网络，促成了上海农业网的建立；社会保障体系相关部门各自建立的业务信息系统，为全市建立和完善社会保障服务信息系统起到了重要作用；社会保障卡的大规模应用和发放，又为华虹电子集团提供了巨大的市场需求。这些都为上海信息产业的快速发展创造了市场需求和市场，促进了信息产业的快速发展。同样，信息产业的发展又为电子政务的推进提供了良好的基础和环境。
三、关于我省推进电子政务的建议
近年来，省委、省政府非常关注信息化和电子政府的建设工作，政府网站建设取得了明显进展。从有关部门的电子政务建设情况来看，一些部门的电子政务已经达到相当程度的水平，在全省的电子政务工作中起到了重要的示范作用。如海关系统的网上报关业务，与海关、银行、税务联网，企业在全国范围内，以 17999 特别服务号上网，实现电子报关、退税、退汇等业务。全省地税系统即将推出的网上报税、交税系统，目前已经完成试点工作。还有经贸委系统定期将各类经贸信息发布在金企信息网上，为企业提供信息服务。烟草行业的电子政务建设有力打击了“三烟”(假烟、走私烟、非正规渠道烟)。从支撑电子政务的基础来看，目前加快电子政务建设具备较好的条件。据电信部门介绍，省内现有的电信基础网络足以支撑电子政务的运行，互联网用户特别是宽带用户呈快速增长的态势，为电子政务面向社会服务提供了重要客户群体。近年省直有关部门信息基础设施的加快建设，已经具备更快地推进省级电子政务发展的条件。从全社会的信息化水平来看，全省的信息化水平在中西部地区居于前列，全省的信息化水平居全国第 13 位。
同时，要指出的是，目前我省电子政务工作突出存在着四个方面的不匹配：一是电子政务的建设与管理不匹配。全省电子政务建设工作由于管理体制不顺，没有统一的规划和协调，各单位各部门在电子政务的建设中自成体系，各自为政。二是政务与电子不匹配。电子与政务存在节现象，没有与政务工作的需求紧密结合起来。三是信息基础设施的投入与使用不匹配。由于管理体制不顺，造成了严重的重复建设和资源闲置，造成现有的信息基础设施利用率很低。四是电子政务的硬件投入与软件投入不匹配。普遍存在着重硬件轻软件的倾向，省政府外网和办公厅内网建设中，软件投入不到硬件投入的 5％。不能得有效合理的使用投入重复建设，当前制约我省电子政务建设和政府信息化的主要因素是体制性因素。
与上海相比，我省无论在信息化基础、政务信息化水平和投入能力上都存在明显差距。在当前加入 WTO，政府改革、转变职能、提高效率、强化服务的要求和任务日益迫切的形势下，大力推进电子政府的建设，提高政务信息化水平，已经成为一个十分现实和紧迫的任务。为此，需要切实从我省的实际出发，借鉴上海经验，在几个重要的环节和措施上扎扎实实地予以推进。为此，特提出以下几点建议：
第一，转变观念，高度重视电子政务建设的重要意义。推进电子政务是适应加入世贸组织新形势，提高政府公共服务水平、监管能力和工作效率的迫切需要；推进电子政务是产业拉动我省信息产业发展，推进信息化水平的重要机遇。在信息基础设施建设取得重要进展后，国家把电子政务作为推进信息化进程的突破。全省进一步转变观念，要象前几年抓基础设施建设那样，抓信息化工作，把电子政务建设作为推进信息化，带动工业化的重要机遇。
第二，进一步强化政府信息化、电子政务建设的领导协调机制，在管理体制上解决条块分割的问题，实现信息资源共享。信息化建设特别是电子政务建设，涉及各部门和政府工作
的方方面面，需要有很强的协调机制。上海电子政务和政府信息化的快速推进，首要因素是市领导的高度重视和强有力的领导协调机制。上海从 1998 年开始就建立了市信息化领导小组，由市主要领导任组长，将原涉及信息化不同领域的九个小组进行整合，有关职能都由信息化领导小组集中行使。为此，领导小组下设办公室，组织了精干得力的工作班子，编制88 人。在 2000 年机构改革中，市领导越来越感到信息化建设的战略重要性，正式建立市信息化工作办公室，作为市政府直属常设机构对整个信息化工作进行综合管理，其编制由过去的 88 人增加到 122 人。这是机构改革中市直机关中唯一一个增加编制的部门。经过几年的努力，上海市目前已形成市里“一个领导小组、一个工作机构、部门分工负责”领导格局，各区县也都成立了信息委，负责自己的信息化建设。这种健全的领导体系最大的作用在于两点，一是规划，能够从整体上研究规划信息化包括电子政务的发展目标、阶段任务、工作措施，二是能有力地协调方方面面的意见，打破各自为政的局面，使各方面的力量能有效整合，形成合力。这对于信息化建设特别是电子政务这种要求资源高度共享的系统来讲，是非常重要的。正是由于上海能够较快地形成各部门、各区县发展电子政务和政府信息化的合力，许多看起来很复杂的事情就容易解决得多。我省目前已有信息化领导小组及其办公室。但在领导协调机制和作用上与上海还有很大距离。在推进电子政务和政府信息化的过程中，可认真借鉴上海的做法，首先着力构筑一个强有力的领导协调机制，明确目标和责任，加强规划和协调，并注意调动各部门和各市州的积极性，有效整合方方面面的力量和资源，切实使电子政务和政府信息化扎扎实实地向前推进，真正取得实效。为此，建议按照国家的信息化领导体制，调整强化信息化领导小组工作，由省政府主要领导同志任组长，各有关副省长任副组长，将信息化领导小组办公室设省计委，由省计委主要领导人任办公室主任，以便于与国家对口，并充分发挥省计委作为综合职能部门的作用，强化全省信息化工作的规划、指导和协调工作。
在建立起新的强有力的领导协调机制和合理的管理体制后，尽快着手制订全省电子政务建设的工作规划。最近，中办国办转发了《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设的指导意见》，明确提出了今后一个时期全国电子政务建设的指导思想、基本原则、以及工作目标、任务和措施。目前，全省关于电子政务建设工作还没有系统的研究，各地区各部门的信息化状况存在较大的差距，有鉴于此，建议尽快组织有关方面的专家对我省电子政务建设进行深入的研究，提出《我省电子政务建设的指导意见》，加强政府对这项工作的规划和宏观协调。
第三，坚持基础先行，重点突破的方针，首先抓好基础设施建设和重点部门的政务公开、网上办公。一是要加快省直政府系统宽带网和有关基础设施建设，形成健全的政务信息化的硬设施；二是着重建设好省政府的门户网站和公务网络，构筑一个省级政务信息化的高效平台。在这个平台中，要象上海那样，对有关部门的门户网站和有关政务运转平台“一网打尽”，“应进都进”，一方面通过门户网站建立对外的政务公开和服务平台，另一方面通过公务网络真正实现省直政务信息资源的共享和网上流通、网上办公。这样既能大大提高政务运行效率，又能有效避免各自拉网的重复建设和低效浪费。三是在整体推进电子政务的过程中，首先着重从有关公共服务的重点部门(如工商、经贸、外贸、财政、税务、人事等部门)突破，尽快建立与省门户网站和公务网互联互通的政务信息化平台，实行网上办事，政务公开，使之与加快政府改革、改善投资环境密切结合，真正起到政务信息化在提高公共服务效能上的巨大作用。这些部门服务对象具有广泛性、群众性，实施电子化的产业拉动效益也是可观的。四是全省各级政府部门和各有关单位要积极做好电子政务的基础性工作，有条件的要做好政务电子化工作和信息共享化，尽快建立电子文稿和关系型数据库，在一定范围内实现信息资源的共享。
第四，积极探索以政府投入为先导。引进社会资本和市场机制，加快政务信息化建设的投融资机制。与上海相比，我省资金紧缺更为突出。因此，必须借鉴上海经验，在政府引导
下，更大力度地探索利用社会力量和市场机制筹集资金的办法和渠道。要大胆运用 BOT 方式，积极探索其它渠道。与之相适应，要大力发展中介机构和具有一定素质的经营公司，形成；批有实力的投资经营主体。在不涉及保密、不影响政府政务运转效率的前提下，能由社会经营主体兴办的可大胆尝试市场化经营的机制和形式。实行政府引导、市场选择、社会承办的模式。将电子政务的投入列入财政预算，在政府投入的同时，引入民间资本介入。
第五，以电子政务建设推动信息资源的开发应用。我国目前只有保密法，没有与信息化建设相适应的资源共享和公开的法规。、这是信息化特别是政府信息化建设的一个明显制约。在全国尚无统一法规的情况下，要尽快研究制订地方性的信息披露特别是政府信息披露的有关规定，建立信息披露的运作规范，保证政府部门信息资源的充分共享。同时，从现在开始，要有计划地对政府工作人员进行政务信息化的培训，保证各项工作在政务信息化的推进中不受影响。
（2004-12-14）
考察组成员／梁亚莉 吴让松
刘月明 黄良港
执
笔／梁亚莉 黄良港