赴安徽、湖北等地学习考察报告

　 赴安徽、湖北等地学习考察报告

　（ （2016 年 年 6 月）

　为进一步解放思想，更新观念，学习借鉴外省市在旅游业改革创新先行区创建、美丽乡村创新发展、街道社区政务服务创新和城市综合行政执法体制改革等方面的先进经验和成功做法，有效推动全面深化各项改革任务，积极做好换届中党代会报告撰写工作，谋划好敦煌市下一阶段经济社会发展全局，加快推进敦煌国际文化旅游名城建设。经市委常委会研究通过，在 5 月 31 日至 6 月 9 日期间，由市委政研室（改革办）副主任冯颖超带队，市委政研室、发改局等相关人员组成全面深化改革考察小分队，赴安徽省宁国市、黄山市和湖北武汉市武昌区、宜昌市等地开展了学习考察。现将考察情况报告如下：

　一、基本情况 考察小分队通过认真听、仔细看、深入谈的形式，详细了解了宁国市乡村旅游创新发展、黄山市旅游改革创新先行区创建、武昌区政务服务改革创新、宜昌市城市综合行政执法体制改革等方面的相关情况，给大家极大震撼。

　（一）安徽省宁国市 宁国市产业特色鲜明，拥有国家级宁国经济技术开发区和省级港口生态工业区，是中国最大的汽车橡胶零部件、无源电子元器件基地和中国耐磨铸件之都。宁国市有“八山一水半分田”之说，近年来，宁国市转变发展方式，大力发展现代农业结合自身实际，大力发展乡村旅游，主打美丽乡村建设牌，以青龙乡为例，借助青龙湾原生态旅游度假区位优势，紧握旅游

　 投资驱动、重点扶持和帮扶带动、全面发动三个关键，大力实施“生态立乡、旅游强乡、和谐安乡”三大战略和“一村一品”工程，美丽乡村旅游得到迅速发展。

　一是立足生态底色，依托地理优势，科学规划、合理布局，做到美丽乡村和乡村旅游建设元素有效融合。

　二是围绕乡村特色，坚持新点打造注重综合利用，老点提升注重完善规范，综合整治注重全民参与。

　三是突出产业本色，打好旅游、文化、产业三张牌，加快文化旅游的融合，着力推进茶文化发展。

　四是把准发展角色，扩大建设规模和参与主体，敢于创新出特色，规范提升农家乐发展，积极探索乡村旅游经营模式，成立乡村旅游发展公司，带动乡村集体和个人创业增收致富，加快休闲旅游与美丽乡村建设融合发展。目前，青龙乡已成为全国环境优美乡镇、中国摄影创作基地、安徽优秀旅游乡镇、特色景观旅游名镇名村。

　（二）黄山市黄山景区建设情况 黄山景区是国家 5A 级旅游景区、全国文明风景旅游区，也是中国第一个集世界文化与自然遗产和世界地质公园于一身的名山。近年来，黄山景区以建设美丽中国先行示范区为目标，强化系统化、智慧化、精细化、人性化、国际化建设，开拓创新，锐意进取，在保护管理、旅游发展等方面有明显的成绩。

　一是管理体制明确。黄山风景区管委会作为正厅级单位，事业单位管理，由市长兼任管委会主任，集团公司、股份公司在管委会的领导和指导下，股份公司由集团公司独资创立，两个公司根据市场经济规律自主从事旅游经营活动。

　二是旅游经济发展较快。坚持“跳出景区抓发展，跳出旅游抓发展，跳出固定模式抓发展”，大力推进旅游转型升级，景区收入不断攀升。2015 年景区接待游客 318.3 万，实现收入 25.3 亿元，各

　 项经济指标均创历史新高。

　三是保护成效。

　显著。“坚持在保护中求发展，在发展中实现更好保护”的理念，将保护放在首位，探索实施了一系列国内景区首创或先进的保护管理措施，实现了遗产保护和旅游发展的“双赢”，有效维护景区社会稳定和旅游秩序。

　四是基础设施日臻完善。从完善旅游“六要素”入手，公路改造、景区扩容、环境整治、旅游公厕等一批基础设施项目相继实施，同时实施了经营项目和保护管理项目，景区接待条件持续改善，旅游环境不断优化，发展后劲明显增强。

　（三）湖北武昌区街道行政管理体制改革情况 武昌区坚持问题导向，以重构街道管理体系为突破口，以提升基层服务效能为落脚点，强化推进街道行政管理体制改革，取得了显著成效。

　一是街道改革根基不断稳固。先后出台了深化街道行政管理体制改革的《实施方案》和《街道办事处主要职责内设机构和人员编制规定》，制定了《责任分工方案》，明确了街道和职能部门的重点改革任务，并坚持 “五个统一”，加强督导检查，考核验收。

　二是街道改革工作有效推进。

　突出8 大职能定位， 明确街道党工委、办事处领导核心地位；突出3 个职责调整，优化投资环境、为企业提供服务、促进项目发展；规范“4+2+2”组织架构，推动 4 支执法力量下沉，驻街司法所、食药监所、工商质监所和城管各执法中队归口，实行双重管理；配置了 3 和 7 编制职数，健全完善了 7 项保障制度。三是街道改革实效进一步凸显。重心由“对上负责”变成“向下服务”，强化街道核心职能；身份由“末位”变成“主体”，落实街道相应的事权、财权和用人权；责任由“分管”变成“直管”，加强直接指挥调度；管理由“多头”变成“统筹”， 由6 个科室全面统筹；服务由“被动”变成“主动”，工作前移，

　 把服务送到了群众家；效能由“低速”变成“快速”，强化了街道管理职权，提升了街道城市综合管理效能。

　（四）宜昌市高新区综合执法改革情况 宜昌高新区成立于 1988 年，2010 年升级为国家高新区。通过二十多年的发展逐步形成了生物医药、装备制造、精细化工、新材料、现代服务业五大主导产业，构建为“一区六园”的发展格局。近两年，宜昌高新区稳步推进综合执法改革：

　一是分散执法向综合执法转变。“办事不出园区”，统一实施城市管理、安全生产、劳动保障监察、建设工程安全管理等 19项行政处罚权。出台了综合执法试点工作一系列文件，完善了13 项内部管理制度，明确了责任主体，界定了职能职责，规范了业务流程。围绕“五个统一”的工作机制，加强综合执法人员业务培训，并清理保留行政执法事项 207 项，减少 150项。

　二是传统执法向“互联网+ ”执法转变。将宜昌市“数字化”城管系统、“平安宜昌”视频监控系统、省安全生产“两化”系统纳入综合执法信息平台，建设了综合办公平台和监督指挥大屏以及等六大应用子系统，建立了业务数据库，购置了执法终端设备。同时，探索建立与金融、税务、建设等行业“互联互通”的信息平台，实现社会信用信息的联动综合利用，打造加强事中事后监管的综合信息化平台。

　三是委托执法向授权执法转变。明确了由市政府设立高新区综合执法局，与高新区管委会“两块牌子、一套班子”运行，形成了独立执法主体资格的改革思路，市改革办、编办、法制办全程参与和指导，积极协调破解难题，有力推动了高新区综合执法改革。同时争取了省级批复综合行政执法主体资格，实现委托执法向授权执法的历史性转变。

　 二、收获启示 虽然敦煌市与宁国市、黄山市、武昌区、宜昌市等城市的不可比因素很多，在自然气候、区域位置、体制权限、财政收入等诸多方面具有客观条件上的差异，但他们超前的发展理念、争创一流的境界、重视原生态的意识等很多方面都值得我们认真学习和借鉴。

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　一是要将旅游和文化产业有机融合。黄山市汇聚丰富的自然资源与历史人文遗迹于一身，徽文化历史悠久，文风昌盛，自古有“东南邹鲁”之称，又有著名的徽商。近年来，黄山市“做优三产”，以创建旅游业改革创新先行区为依托，推动“旅游+文化”等的深度融合，加快古村落和古街的保护传承。给了我们不少的思考与启示：

　一是要注重保护传承文化遗存。尊重历史遗留，保护古村落、古街、古居，传承建筑文化艺术，保持完整的原有建筑格局，维护传统质朴的民情和尊儒重教的遗风，以敦煌文化为基础，以敦煌风俗和故居作为关注点，就地打造旅游景点，发展首位产业。二 是要深挖文化旅游产业发展潜力。依托丝绸之路（敦煌）国际文化博览会，充分发挥文化的旅游功能，丰富旅游的文化内涵，推动文化和旅游产业深度融合渗透发展。强化政策、资金扶持，组建、培育、扶持一批文化旅游龙头企业，形成一批综合实力较强的文化旅游市场主体。

　三是要市场化运作节会活动。通过举办主题活动和参加省及全国重要旅游会展，全国沙滩排球、手球赛、敦煌丝绸之路国际友好马拉松、敦煌行·丝绸之路国际旅游节、汽摩越野挑战赛、中国·敦煌（国际）葡萄文化节、“朝圣敦煌—全国美术大展”、杏花节等，进一步提升敦煌的知名度和影响力。四是要培育文化旅游演艺市场。实现《大梦敦煌》、《敦煌盛

　 典》、《丝路花雨》敦煌版等精品剧目常态化演出，推进《又见敦煌》情境融入式演出早日向游客开放演出，鼓励四星级以上宾馆饭店编排文化演艺，支持“敦煌曲子戏”等非物质文化遗产和小型表演团队进农家乐（园、客栈）表演，满足中外游客文化娱乐需求。

　二是要将大景区建设和产业发展有机融合。黄山市以建设国家级旅游业改革创新先行区和国家全域旅游示范区为契机，大力发展全域旅游，推动旅游与文化、体育、休闲、科技等深度融合，建设世界一流旅游目的地。探索建立了大黄山国家公园管理体制，深入推进黄山旅游集团“二次创业”加快黄山东部开发，努力使黄山景区成为带动周边旅游发展的引擎。给我们的思考与启示：

　一是要坚持规划引领。敦煌旅游资源丰富，要以《敦煌国际文化旅游名城建设发展规划纲要》为遵循，以市场为导向，充分发挥市场配置资源的决定性作用，注重政府在宏观调控、市场监管、政策引导方面的积极作用，集约利用资源，形成政府、行业、企业、社会共同参与的发展格局，科学规划大景区建设。

　二是要推进 景区改革。坚持所有权、管理权、经营权分离，建立社会化、市场化的资源开发机制和现代企业管理制度，通过合理的利益分配机制，理顺景区管理体制。加快莫高窟—月牙泉和阳关—玉门关两个大景区建设，统一规划、统一开发、科学管理，统筹开展招商引资、开发建设等工作；开展旅游综合执法试点工作，集中行使旅游管理领域行政处罚权和执法职权。

　三是要加快多业融合。加快构建具有敦煌特色的“旅游+”产业格局，以“旅游+农业”壮大乡村旅游，整体打造乡村旅游；以“旅游+工业”开发特色旅游商品，推进敦煌艺术品、土特产等特色旅游商品规模化生产，加

　 快培育旅游商品龙头企业，使旅游购物消费比重提高；以“旅游+体育”发展体育产业，扩大品牌赛事影响，以“旅游+休闲度假”开发多种新兴业态，不断满足休闲消费快速增长的需求。

　三是要将特色产业和乡村旅游有机融合。黄山市、宁国市大力发展现代农业，依托农村发展乡村旅游，尤其是宁国市搞乡村旅游是利用自然生态优势，集中精力搞开发，依托湿地、竹海、民居等搞出特色景观乡村，虽然规模不大，但很有特色，探索出了一条农民就地市民化、实现城乡一体化的路子，给了我们不少的思考与启示：。

　一是加强引领示范。坚持“为文而农、为游而农、为城而农”发展理念，加快创建国家级现代农业示范园区，做大做强现代农业示范区，建设农家园、采摘园、农家客栈等特色乡村旅游综合体，做精做美休闲农庄、采摘篱园、乡村庭院，积极开发古镇村落、田园风光、传统民俗型乡村旅游，积极打造休闲农业与乡村旅游示范县、示范点。

　二是完善配套设施。结合美丽乡村建设，统筹利用惠农资金加强农村道路、上下水、天然气、电力、通讯等配套基础设施建设，鼓励和引导农民建设有山水依托、乡土记忆、地域特色的乡村风情园、博览园、生态园、农家乐（园、客栈），规范硬件标准，提升服务水平，不断提高游客乡村旅游过夜比例，增加农民收入。

　三是创新推进方式。依托“莫高窟”、“鸣沙山·月牙泉”等得天独厚的旅游资源和建设国际文化旅游名城的有利时机，积极推进以“休闲度假、观光采摘、自然与文化旅游”为特色的“休闲农业与乡村旅游”发展模式，大力发展李广杏、葡萄、红枣等特色林果产业和草畜产业等，打造特色旅游乡镇、特色文化街区、农业休闲观光长廊。

　 四是要将综合执法改革与名城建设有机融合。宜昌高新区创新推进综合行政执法体制改革试点，争取独立行政执法主体资格，探索建立“监督、执法、问责”的综合执法总体定位，将综合执法信息管理平台努力打造成加强事中事后监管的服务平台，切实解决了综合执法机构与行业主管部门之间权责不明、边界不清、配合不力、推诿卸责等现实问题。给我们的思考与启示是：

　一是向更广范围的综合推进。要按照“成熟一个，综合一个”的原则，将行政执法事项进一步整合划转，更加广范、更加深入开展综合行政执法体制改革试点工作。

　二是做好深化综合执法改革的“人才准备”。要常态化开展各种形式的培训学习，提高执法人员素质，并将系统的执法培训提上日程，加大培训力度，做好综合执法改革“人才准备”。

　三是进一步规范综合执法运行机制。要设置法律顾问室，加强对行政执法工作合法性审查；建立重大案件联合会审机制，确保综合执法规范运行。

　四是实现综合执法向事中事后执法一体化发展。要通过审批和监管信息的相互推送，加强城市主体承诺事项的跟踪监管和预警提示，推动执法检查工作向事中事后集中，确保城市既充满活力又规范有序。通过数字化、模块化的执法手段规范行政自由裁量权的实施，提高综合执法的效率效能，建立权责统一、权威高效的行政执法体制也是敦煌打造国际文化旅游名城必然需要。

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　五是要把政务服务创新与社会管理有机融合。武昌区水果湖街行政事务服务中心推行“全科政务服务”，中心分 9 大功能区域，设有劳动就业、社会保障、老龄、工商、税务等 82 项为民服务项目，实现“前台受理、后台办理、阳光操作、当场办结”的工作模式，中心致力于全方位服务广大群众和经济社

　 会的全面发展，通过狠抓职能转变，不断深化行政审批体制改革，全面推进规范化服务型政府建设，实现行政效能不断提升，群众满意度不断提高。给我们的思考与启示是：

　一是要深入推进“一窗受理、全程代办”工作。在市政务服务中心设置“一窗受理、全程代办”服务窗口，“受理窗口”接件后，审批件在接件窗口与后台审批部门、审批部门与审批部门之间“内循环”，通过建立统一的电子化联合审批网络平台，实现政务中心与审批部门、审批部门与审批部门之间的数据传输和信息共享，真正实现“前台一窗受理、后台分类审批”的综合服务模式。

　二是要深入推进“民情呼叫服务中心”建设。切实解决群众多头投诉，相关部门多头处理、相互推诿等问题，整合全市各部门现有各类投诉热线、信箱、政务微博等机构，依托“12345”便民热线，在政务服务中心组建“民情呼叫服务中心”，负责对全市民情诉求统一办理、诉求信息统一管理、办理过程统一监督、办理结果统一考核、舆情信息统一分析。

　三是要深化“两集中、两到位”工作。构建审管分离的行政审批机制，整合审批服务职能，切实推进部门审批事项全部集中到内设“行政审批科”，并整建制进入政务服务中心。加大部门向窗口首席代表授权力度，强化对部门主要负责同志授权行政审批情况的监督检查建立以窗口服务群众为主导的行政审批运行机制，切实提高窗口服务水平。

　四是要深化“并联审批”工作。健全完善社会投资项目并联审批机制，强化并联审批工作督察，严格按照“一个部门牵头、一个窗口受理、一套资料审批、一次现场勘查、一次集中会审”的“五个一”并联审批模式，以及“联席会议”“领办代办”“模拟审批”“分段审批”等方式，切实解决社会投资项目并联审批工作推

　 进中遇到的困难，实现项目投资者“找一个窗口、办完所有事”。

　三、思考建议 学习考察的目的是采人之石、攻己之玉。考察小分队在感受武昌区、宜昌市快速发展和黄山市、宁国市特色发展的同时，一致认为敦煌正处于加快转型升级的关键时期，要着力在融合发展上下功夫，在创新发展上下功夫，在破解难题上下功夫，真正使学习考察成为解放思想、更新观念的过程，成为反思工作、改进工作的契机，成为加快发展、实现跨越的动力，结合敦煌实际，经考察小分队深入交流探讨，主要有以下几点建议：

　一是建议在文旅产业融合发展上求突破。“文化是旅游的灵魂，旅游是文化的载体；旅游借助文化来提高品位，增加魅力，文化依托旅游能激发活力，传承永续。”文化与旅游两者之间具有天然的耦合性，文旅融合推动产业提升是历史的发展趋势，将成为经济发展新的引擎力量。要加强文化遗产传承保护，争取将省级文物保护单位列入国家文物局“十三五”大遗址保护规划，争取将悬泉置遗址申报为国家考古遗址公园，推进非物质文化遗产数字化管理系统试点工作。要推进敦煌会展中心、大剧院、天赐一秀等重点文化旅游项目建设，争取丝绸之路文化遗产博览城等热点项目早日运营拉动旅游消费。要以举办全国沙滩排球、手球赛、朝圣敦煌全国书法大展、敦煌丝绸之路国际友好马拉松等品牌文化赛事活动为契机，不断扩大旅游的文化内涵。

　二是建议在旅游管理体制改革上求突破。要围绕小康社会决胜阶段战略目标，以改革为手段，通过综合创新和集成创新，实现旅游的“产业升级”、“提质增效”和公共产品的“补齐短板”，实现旅游发展方式从投入驱动向效率驱动转变、旅

　 游发展格局从“单点突进”向“全面提升”转变、旅游治理体系从行政主导向社会治理转变。要打破现有旅游行政管理体制，以全国旅游综合改革试验区建设为目标，进一步理顺我市旅游委的工作机制，把全市旅游景区作为一个整体来统筹和谋划，着力破解旅游管理协调力度不够、管理不顺的问题，充分发挥好旅游委的综合协调作用。要尽快探索实行旅游景区公司化管理运营模式，充分学习借鉴黄山市和宜昌市等地的先进经验，按照政企分开的形式，实施大景区管理改革，以组建国有控股集团化公司负责全市所有景区的开发、经营和管理，解决我市各旅游景区资金投入不足、低层次开发的问题。

　三是建议在乡村旅游创新发展上求突破。习近平总书记早在 2005 年考察浙江省安吉市就提出了“绿水青山就是金山银山”，并且近年来也有考察舟山、遵义、吉林的农家乐和乡村旅游，他对乡村旅游非常重视，提出农村要“留得住绿水青山，记得住乡愁”。而现在乡村旅游也越来越受到广大游客的喜爱，我们考察的安徽黄山市、宁国市发展乡村旅游的做法和经验，完全可以复制和借鉴。要坚持“为文而农、为游而农、为城而农”的发展方向，加快建设美丽乡村示范村，着力将近郊的村和旅游特色村，依托敦煌民俗文化、餐饮文化，打造独具特色的乡村休闲旅游村。要紧紧依托美丽乡村建设，充分挖掘敦煌本地的农业景观资源、文史资源、民俗艺术及风土民情，突出农味搞项目，在“农”字上做文章，加大综合整治力度，加快实施配套项目，精心打造一批景观村、特色村、田园村。

　四是建议在城市综合执法体制上求突破。城市管理事关经济社会发展大局，事关百姓的生产生活质量。要以构建大城管格局为主线，以落实综合管理责任为重点，积极转变城市管

　 理理念，初步建立起符合市场经济要求的城市管理体制和运行机制。要进一步理顺城市管理体制，积极探索“大城管”城市管理格局，组建敦煌市综合执法局，按照先易后难的原则，围绕城市市容市貌、环境卫生、规划查处、园林绿化等涉及城市管理领域 15 个部门的 64 项执法职责进行整合，建立相对集中高效运转的综合行政执法体制，明晰责任清单、权力清单和负面清单，切实解决多头执法、交叉执法的问题；要着力提高城市管理工作科技含量，善于利用现代化数字管理手段，整合各监控网络，构建大数据网，为数据化、网络化管理提供保障；要努力营造良好的城市管理环境，对市场、道路、路灯、园林绿化等城市配套设施加大投入、加快建设，同时加大宣传力度，进一步提高群众的综合素质，切实提升群众对城市管理工作的守法度、参与度和支持度。

　五是建议在行政审批服务方式上求突破。深化行政审批制度改革，是全面深化改革的基础，是转变政府职能的重要突破口，既是推动经济发展方式转变的新动力，也是政府加强管理的重要抓手。要不断深化行政审批制度改革，强化政务服务管理，着力在服务内容、服务深度、服务质量上求突破，努力规范行政审批、方便群众办事、提升政务效率。要积极打造实体政务大厅与网上政务大厅、掌上政务大厅相结合的“三位一体”政务服务平台，着力改善实体政务大厅服务环境，拓展服务内容，提升服务水平。要推进网上政务大厅与实体政务大厅同步运行，逐步实现所有行政审批事项都能通过电子政务大厅咨询、申报、预审、查询，简单事项在网上直接办理。要开通“政务微博服务群众办事大厅”功能，创新开展预约服务，充分利用政务微博、微信等新媒体为群众提供掌上政务服务。

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