降低我国政府行政成本对策研究

　 毕 毕 业 设 计（论 文）

　题

　目：

　降低我国政府行政成本的对策研究

　姓

　名：

　 游 **

　准考证号：

　****

　级别专业（形式层次）：

　 行政管理（本科）

　指导教师：

　叶

　 勇

　2013 年 3 月 1 日

　降低我国政府行政成本的对策研究 摘

　要 政府成本问题研究是我国政府改革与政府发展的需要，也是现代政府理论的重要组成部分。无论从现实还是从理论层面上看，政府成本问题都是一个复杂性、综合性很强的问题。比如政府的机构设臵、人员配备、工作效率，政府的经济、政治社会行为等等无不涉及成本问题，加强自身建设降低行政成本已成为我国政府管理的重大课题之一。

　党的十八大报告也指出，要坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革。要深化行政体制改革，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。“要始终把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节”，并对重点领域和关键环节的改革作出部署。其中，在阐述“深化行政体制改革”这一项内容时明确要求：严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。十八大报告中把行政体制改革作为一个重要环节来抓来提，不仅反映了行政体制改革的紧迫性和重要性，也体现了政府改革行政体制的决心和力度，更如实地反映了公众的心声和愿望。因此，全面系统地研究我国政府的行政成本，对我国政府机构改革的深入发展和行政管理的科学化、法制化、现代化都具有十分重要的理论和现实意义。

　关键词：地方政府、行政成本控制、对策、减少领导职数

　Study on countermeasure to reduce administrative costs

　Abstract The study of government cost is the need of China"s government reform and development, is an important part of modern government theory. No matter from the reality or from the theoretical aspect, the government cost is a complex, highly integrated problem. For example, the government set up the institution staffing, work efficiency, the government"s economic, political and social behavior and so on are involved in the cost, strengthening its own building to lower the administrative cost has become one of the most important topics in our government management. The eighteen Party"s report also pointed out that, to adhere to the political development of socialism with Chinese characteristics and promote the reform of political system. We should deepen the reform of the administrative system, building a service-oriented government functions, structure optimization, clean and efficient, the satisfaction of the people. "We must always implement the spirit of reform and innovation into all links of governance ", and Reform in key areas and key links of deployment. Among them, explicit requirements " on deepening the reform of the administrative system " that item: strictly control the organization, reduce the number of leadership positions, reduce administrative cost. The eighteen report of the reform of the administrative system is an important link to grasp to the reform of the administrative system, not only reflects the urgency and importance, but also reflects the government"s reform of the administrative system of the determination and strength, more accurately reflects the public voice and desire. Therefore, a comprehensive and systematic study of our government"s administrative cost, has important theoretical and practical significance to the scientific, legal system, modernization of the in-depth development of reform of government institutions in China and administrative management.

　Key words: :

　Local government, administrative cost control, reduce the number of leadership positions, countermeasures

　目

　录

　摘

　要 ........................................................................................................................................................................................... II Abstract ........................................................................................................................................................................................ III 第一章

　绪论 .............................................................................................................................................................................. 1 （一）研究背景与研究意义 ......................................................................................................................................... 1 （二）国内外研究述评 .................................................................................................................................................. 1 1．国外研究现状 ..................................................................................................................................................... 1 2．国内研究现状 ..................................................................................................................................................... 2 （三）本文研究内容与研究方法 ................................................................................................................................ 3 1．本文研究内容 ..................................................................................................................................................... 3 2．本文研究方法 ..................................................................................................................................................... 3 第二章

　 政府行政成本的基本理论概述 ......................................................................................................................... 4 （一）政府行政成本的涵义 ......................................................................................................................................... 4 （二）政府行政成本的构成及影响因素 .................................................................................................................. 4 1．行政成本的基本分类 ....................................................................................................................................... 4 2．影响因素 .............................................................................................................................................................. 4 （三）我国控制政府行政成本的重要作用 ............................................................................................................. 5 1．提高行政效率可树立政府良好形象 ........................................................................................................... 5 2．促进社会和谐发展 ........................................................................................................................................... 5 3．可有效推进节约型政府的建设 .................................................................................................................... 5 第三章

　当前我国政府行政成本偏高的现状及原因分析 ........................................................................................... 6 （一）我国政府行政成本偏高的现实表现 ............................................................................................................. 6 1．基础成本高 ......................................................................................................................................................... 6 2．行政运行成本居高不下 .................................................................................................................................. 6 3．政府行为失范造成的损失 .............................................................................................................................. 7 （二）我国政府行政成本偏高的原因分析 ............................................................................................................. 8 1．政府机构庞大、人员臃肿、人浮于事，办事效率底下 ...................................................................... 8 2．政府职能的“错位”、“越位” ................................................................................................................ 9 3．内部管理制度 ..................................................................................................................................................... 9 4．信息资源共享程度较低造成重复性行政成本过高.............................................................................. 10 5．行政决策的程序化和科学化不够 .............................................................................................................. 11 6．行政监督机关监管不力，有些监管部门则形同虚设 ......................................................................... 11 7．政府失信成本的存在 ..................................................................................................................................... 11 第四章

　降低我国政府行政成本的对策 ......................................................................................................................... 13 （一）强化成本意识，树立“廉价政府”理念 .................................................................................................. 13 （二）转变政府职能，降低行政成本..................................................................................................................... 13 （三）推进政府机构改革精简机构与公务人员编制 ......................................................................................... 14 1．政府机构改革 ................................................................................................................................................... 14 2．减少领导职数 ................................................................................................................................................... 14 3．推进事业单位分类改革，控制财政供养人口的增长 ......................................................................... 14 （四）建立决策责任追究的问责机制..................................................................................................................... 15 1．提高政府决策的民主化和科学化和决策的正确性.............................................................................. 15 2．建立健全政府重大决策责任追究制度 ..................................................................................................... 15

　（五）建立公共财政的运行机制 .............................................................................................................................. 15 1．完善财政预算 ................................................................................................................................................... 15 2．职务消费货币化 .............................................................................................................................................. 16 （六）加强法制建设，完善权力监督的制衡机制 ............................................................................................. 16 1．加强法制建设 ................................................................................................................................................... 16 2．完善权力监督机制 ......................................................................................................................................... 17 （七）强化考核评价结果的约束力 ......................................................................................................................... 17 （八）实现电子政务，降低行政成本..................................................................................................................... 18 结

　论 .......................................................................................................................................................................................... 19 参考文献 ..................................................................................................................................................................................... 20 谢

　辞 .......................................................................................................................................................................................... 21

　第一章

　绪论 （一）研究背景与研究意义 在自然资源困境的现实境遇里，节约型社会建设成为一种社会热潮。而在这一过程中，现代政府的主导地位、关键作用和示范效应必将使政府的节约行为具有“牵一发而动全身”的特性，必将带动与激发整个社会的节约行为。打造节约型政府成为建设节约型社会的应有之义。降低行政成本是建设节约型政府无法回避的关键问题，一直以来是我国政府改革的基本诉求之一。在建设节约型社会的大背景下，降低行政成本的迫切性愈发突显，自然而然地被提到了建设节约型政府的高度。

　随着经济和社会事业的发展，机关行政与做事成本不断攀升，已成为经济发展中的一道难题。提高行政效率，降低行政成本，是目前实际各国政府追求的目标，对我国来说，降低行政成本，不仅是建立节约型社会，减轻人民负担的客观要求，也是转变政府作风，巩固党的执政地位的迫切需要，我国的行政成本高出世界平均水平 25%，行政成本过高,已成为影响发展的一个大问题。居高不下的政府行政成本，不仅加大了财政负担，影响了经济发展环境，而且挤占了教科文卫，社会保障等公共服务资金，损害了人民群众的切身利益，而且不加以重视，势必影响中国的持久稳步发展，因此研究行政成本过高的原因以及找出降低我国行政成本的对策势在必行。

　（二）国内外研究述评 1．国外研究现状 在西方，行政成本一直是公共行政学研究的重要课题。理论方面，学者们较早地就政府起源说以及体制抉择进行了广泛地讨论，其中常常可以看到浓厚的成本意识。公共管理理论研究中早已触及到行政成本问题。

　当行政学从哲学、政治学分离出来成为独立的学科后，行政成本问题的研究开始成为独立的课题。其中美国现代行政学鼻祖 W〃威尔逊（1856-1924）于 1887 年发表的著名《行政之研究》被看作美国行政学诞生的标志。此后一直到 20 世纪 30 年代之前，所有的行政学著作均未对行政成本问题做出具体的解释，直至 20 世纪 30 年代的美国经济大萧条才引起学者对行政成本问题的认真关注。20 世纪 60 年代，公共选择学派兴起，开始用经济学的研究方法去分析习惯上由政治理论家研究的问题，这其中就包括行政成本问题。20 世纪70 年代以来公共选择学派又将民主价值引入公共行政领域，这种价值观念对行政成本问题的研究有着重要影响。

　20 世纪 80 年代，西方各国政府掀起了以降低行政成本提高行政效率为目的的行政改

　革浪潮。1993 年，时任美国副总统戈尔的《国家纯净评估》（又称《戈尔报告》）明确提出了政府再造的四个方面，特别提出“由注重规定和程序转向注重成果和绩效”，并主张减少政府成本，即“缩小政府规模，建立一个花费少、成效好的政府”。这一报告从减少政府内各项财政开支角度出发，为美国政府改革开出十个“药方”，对政府绩效、行政成本等研究很有价值。此后在戴维〃奥斯本和特德〃盖布勒合著的被称为 20 世纪 90 年代美国联邦政府改革蓝图的《改革政府——企业精神如何改革公营部门》（1995）中，作者将政府的角色和特征结合私人部门管理重新进行了定义，将企业理论中关于成本收益的分析框架应用于政府管理的分析中，提出了以企业精神改造公营部门和塑造新政府的十条原则：书中着重指出了降低政府行政成本的重要性，引起了当时美国政府的高度重视。

　当代西方各国政府治理理是越来越重视对行政成本的控制，“以市场为基础的公共行政学”、“后官僚制模式”、“企业化政府”等理论和实践应运而生，具体分析方法也得到逐步的创新，要求政府更多地从经济角度考虑自身的行为，更多地引进企业管理思想和手段，讲究行政成本，整合社会资源展现公共利益，以期建立一个民主、高效、廉价的理想标准政府。

　2．国内研究现状 我国学术界关于政府行政成本问题的研究最初始于政治学和行政学界，之后的研究一直活跃于经济学界，但是由于该论题本身的特殊性、复杂性，这一领域的研究在学界始终处于边缘状态。从现有的文献资料看，我国学者对政府行政成本的研究情况大致集中在以下方面：

　国内最早论述该问题的是马文运（1997.2）的《社会进步与政府成本》一文，该文从政治学的国家理论与政治制度分析的方法提出了“政府成本随着国家的演变而消长”的结论。到目前为止，我国关于政府行政成本研究方面的专著并不多，大致有三本：周镇宏、何翔舟合著的,《政府成本论》，在专著上填补了政府行政成本研究的空白，这是国内系统研究政府行政成本的一个开创之举。书中探讨了政府成本的成因、政府成本周期、政府成本链条、政府成本转嫁等政府成本运行机理，使我们原本对政府行为的模糊认识通过作者的理论分析变得清晰起来。

　进入 21 世纪，学术界对政府规模与公共支出等的研究则逐渐增多，为政府成本的研究提供了很好的理论与实证基础。何翔舟、贺新宇合作发表的《行政成本及其治理》一文从软约束和硬约束两个角度提出了在建立政府行政成本理论模型的基础上，在推行仿企业化政府等方面提出治理途径。由刘玉兰撰写的《降低行政成本：西方国家的改革和启示》则让我们了解到西方发达国家在降低政府行政成本方面所进行的实践。

　近年来国内学者对行政成本问题的研究取得了一定的成果，研究领域不断拓展，研究日益深入，同时此项理论研究也已经引起了党和政府的高度关注。但是，对政府行政成本的研究也存在一些不足之处：一是研究内容重复，一些文章观点雷同，降低了其学术价值；

　二是研究方法比较单一，应该尝试运用其他学科的研究方法，从多学科的角度多种思维方式来加深研究力度。

　综上所述，国外对政府行政成本的研究在理论和实践上都日渐趋于成熟，并较好地做到了理论与实践的结合。我国学术界关于政府行政成本问题的研究处于起步阶段，无论是研究的内容，还是研究的方法都有待于进一步拓展。

　（三）本文研究内容与研究方法 1．本文研究内容 本文通过对了解并掌握行政成本的现状，对政府行政成本控制存在的问题进行对比分析，并提出相应的改进建议。

　第一章对研究背景和研究意义进行说明，了解国内外研究现状，以及本文的研究思路。

　第二章简述行政成本的涵义、构成及控制政府行政成本的作用。

　第三章了解当前我国政府行政成本偏高的现实表现及原因分析。

　第四章通过对行政成本偏高原因分析总结出相应的改进对策。

　最后是对政府行政成本控制研究分析进行总结。

　2．本文研究方法 本文通过定量分析法、统计分析法、描述性研究法、个案研究法等方法，收集相关资料，进行分析、综合、比较、归纳，从行政成本的概念、行政成本的内涵及行政成本的构成等要素为切入点，通过对这些要素的界定和阐述，理清了我国现阶段行政成本的构成项目。在研究中，本文以中外行政成本的有关理论为指导，以我国现阶段政府规模、政府职能、行政能力等客观现实为基础，对我国行政成本进行实证分析，并分析和研究了我国行政成本的现状、特点及其主要影响因素。同时，借鉴国外学者对行政成本的研究成果及控制行政成本的经验，结合我国国情，对我国现阶段如何控制行政成本，提出了具体的改进思路和途径。

　 第二章

　 政府行政成本的基本理论概述 （一）政府行政成本的涵义 成本是一个普遍的经济范畴，凡是有经济活动和业务活动的地方，都必然存在成本。从会计学角度看，成本是指“为了一定的目的而付出的或应付出的用货币测定的价值牺牲。”行政成本则是国家机关及其工作人员（包括国家权力机关、行政机关和司法机关等) 维持政府机构运转、执行的任务和进行的活动所产生的费用，包括政府机构人员经费、办公费、会议费、公车费、差旅费及招待费等。

　行政成本是以行政管理支出的形式表现出来的，而行政管理支出又是财政支出的一部分。根据瓦格纳法则，随着经济的不断发展，财政支出随国家职能的扩展而不断增长。具体来说，政治方面，国家活动的范围和领域不断扩大，政府职能的内在质量也在逐步提高，这要求有更多的财政支出来予以支持和保证；经济方面，市场机制的先天不足，要求政府出面矫正经济运行的偏差，弥补市场的缺陷，即政府有必要提供市场无法提供的公共产品，以满足社会的共同需要。因此，作为为社会提供公共服务、生产公共物品所付出的费用总和的行政成本，必然因政府职能的扩展，随着财政支出的增加而增加。

　（二）政府行政成本的构成及影响因素 1．行政成本的基本分类 根据我国社会发展状况和基本国情，我国现阶段构成行政成本的内容主要包括以下两个方面：

　狭义的行政成本：包括人员经费，办公费，会议费，公车费，文印费，差旅费，招待费，通讯费，机关大楼维护、装修、保洁、安保费，绿化管理费等组织静态成本。

　广义的行政成本：包括行政决策、行政管理组织运行成本，还包括因决策失误或违法行政行为和行政不作为等带来的沉没成本或无效成本等。

　2．影响因素 影响我国行政成本的因素主要有:政府规模、政府职能、内部管理制度、监督机制弱化、行政观念、行政方式、行政决策、腐败因素等。

　（三）我国控制政府行政成本的重要作用 1．提高行政效率可树立政府良好形象 行政成本是反映行政效率、行政管理水平的重要标志,在我国，决定政府形象的关键因素之一就是行政效率，我国行政管理方面的滞后，行政成本偏高现象，已经在社会的许多具体问题上有所反应，给政府工作造成了不良影响，损害了政府的形象和权威。随着市场经济体制的深入推进，社会主义政治文明程序的逐步提高，社会和公民对行政管理活动的要求已经由原来的消极转为积极，由被动转为主动，参与行政管理的程度和范围也越来越大，对政府工作的权威性要求越来越高。政府权威的建立，最主要的是树立政府在公民和社会中的良好形象，形象越好，社会和公民的认同程度就会越高，维护和支持政府工作的力度就会越大，政府工作的社会价值就会倍增，对政府目标的实施和推进也会起到事半功倍的效果。因此，降低行政成本，提高行政效率，可有效的树立政府在公民和社会中的良好形象，使人民群众更加紧密地团结在党和政府的周围。以保证中国特色社会主义总目标的实现。

　2．促进社会和谐发展 党中央提出了构建和谐社会的理念，构建和谐社会要以人为本，以民生为本，以关注国计民生为前提。特别是体现在公共财政支出的优先次序上，应依次为发生优先、就业优先、公共事业优先、环境优先、公平正义优先。现在大量的行政成本挤占了财力，增加了人民负担。因此切实地控制行政成本，增加财富积累、缓解财政矛盾、减轻人民负担，把有限的财力优先考虑到民生等重大问题上，促进社会和谐发展。

　3．可有效推进节约型政府的建设 温家宝总理在十届全国人大五次会议上所作的《政府工作报》中强调指出：“当前一个重要的任务，已经是要解决一些行政机关存在的严重铺张浪费问题。现在，不少地方、部门和单位讲排场、比阔气，花钱大手大脚，奢侈之风盛行，众反映强烈。这种不良风气必须坚决制止。要严格控制行政机关新建、扩建办公大楼，严禁建设豪华楼堂馆所，切实规范公务接待行为，堵塞管理漏洞，努力降低行政成本，建设节约型政府”，建设节约型政府是民众对政府的期望。

　现实告诉我们，公权节约是节约的大头。自然资源、生产要素、产业设臵的浪费是最大的浪费，而自然资源、生产要素、产业设臵又几乎完全为公权所控制，不有效地约束公权，节约型社会就无从谈起。只有政府及其公务人员从自身做起降低行政成本，实行严格的行政成本核算，使政府的每一笔支出都 保持在合理的范围内，并接受社会的监督。才能建设一个高效节约的政府。

　第三章

　当前我国政府行政成本偏高的现状及原因分析 （一）我国政府行政成本偏高的现实表现 目前我国行政管理支出占财政总支出比率稳中有降，但仍维持在占总支出的 18.73%水平上（2006 年），远高于欧美发达国家，国际上一些国家该项指标（2006 年），日本的比例最低仅 2.38%，英国 4.19 %，韩国的 5.06 %，法国的 6.5 %，加拿大的 7.1 %，美国为 9.9%。中国科学院发布的《2002 中国可持续发展战略报告》表明，中国经济运行的成本越来越高，如“用 1 美元在世界平均状况下可办到的事，在中国就需花费 1.25 美元。”中国是世界上行政成本最高的国家之一。居高不下的行政成本，不仅加大了财政负担，影响了经济发展环境，而且挤占了教科文卫、社会保障等公共服务资金，损害了人民群众的切身利益。”目前我国的行政成本过高，主要有如下几种表现：

　1．基础成本高 从 1978 年至 2003 年的 25 年间，我国财政收入增长 21 倍，GDP 增长 31 倍，而行政管理费用确增长了 87 倍。近年来，行政管理费用还在大幅度地上升，平均每年增长 23 %。新中国成立之初，我国总人口中财政供养人口的比例为 294∶1，而现在已经达到 26∶1。当今全国吃财政饭的总人数已达到 4572 万人，还有 500 万人依赖于政府的权力实行自收自治，吃“皇粮”者占总人口的比例攀升之快，令人堪忧。

　年代 官民之比 国家 官民之比 隋唐 1：3973 日本 1：150 明代 1：2299 法国 1：164 清代 1：911 美国 1：187 建国时 1：294 中国 1：26 现在 1：26

　通过官民比例的纵向和横向比较，我们发现现阶段中国的官民比例严重失调，政府官员机构庞大、人员臃肿，而政府人员过多造成的直接后果就是行政机构重叠，人浮于事，部门间互相推诿、扯皮，执政能力低下，造成工资成本、办案成本偏高，这样的政府人际关系复杂，程序繁多，运作起来笨重，很难产生高效廉价的效果。

　2．行政运行成本居高不下 （1）公车消费和公款吃喝

　有人统计，我国一年花在公车和吃喝上的公款消费超过 5000 亿。超标配车、维护费昂贵、公车私用，公车不“公”日益严重。“车轮腐败”已成为蚕食公款的“无底洞”和滋生腐败的温床，从而导致各级政府行政费用连年攀升，无限膨胀。据调查，社会车辆每万公里运输成本为 8215.4 元，而党政机关等单位则高达数万元；出租车工作效率为公车的 5倍，可运输成本仅为公车的 13.5%。同样是一辆车子，假如社会车辆运营成本每年为 1 万元，党政机关则要 6 到 8 万元，其运行成本要比社会车辆高出 6 到 8 倍。

　20 世纪 90 年代以来，中国现行公车制度的弊端日益显露。每年国家在公务用车上的支出费用高达 3000 多亿元，大大超过国防开支，国家财政不堪“车轮”重负。公车改革势在必行！政府机关进行公车改革，是老而又老的话题了，但每每出现，都会引发公众热议，由此可见公车改革的重要性。

　（2）行政审批的内容多而滥，程序繁而杂 据不完全统计，国务院有全国性的行政审批项目 2800 多个，各地的审批项目也多达2000～3000 项甚至更多，许多行政机关为了部门利益，利用手中的权力，设臵层层“关卡”，名为审批程序，实为收费名目。这既降低了行政效率，也增加了企业和个人经济活动的成本。

　（3）行政机关资产闲臵浪费现象严重 许多地方政府机构千方百计争取各种基建投资，有的十几个人的县局（科）级单位单独建设一座楼，有的还建设了宾馆式培训中心。但是，这些固定资产大多处于闲臵状态，既造成资源浪费现象也推高了行政成本。

　3．政府行为失范造成的损失 政府行为失范主要是指政府职能“缺位”或“越位”。前者体现在政府“不作为”，对社会经济领域的放任，引起市场的无序和混乱；后者则体现在政府对经济或私人领域的过度干预影响经济活动的正常秩序，导致政府和社会总成本的增加。

　 （1）政府决策失误导致的社会损失 这一类损失往往数额大、影响深、范围广，是政府成本控制的最关键的部分，近年来，一些地方政府因决策失误盲目建设的“废墟工程”、因贪图政绩匆忙上马又被迫下马的“形象工程”、因监督不力出现的“豆腐渣工程”，实在数不胜数。例如，洛阳市因规划失当不得不炸毁了花费巨额投资建造的龙门石窟宾馆及龙宫项目；武汉市因考虑不周只好炸掉建造在长江河道内耗资 1.6 亿元的“外滩花园”。

　（2）政府官员“失节”，即贪污腐败造成的损失 据美国《商业周刊》转引“卡内基国际和平基金会”学者所撰写的报告说，贪污腐败给中国每年造成的赋税与关税损失占到 GDP 的 8%，中国学者胡鞍钢认为，中国因腐败而

　造成的各类经济损失，在 20 世纪 90 年代后半期保守估计平均每年在 9875 亿元到 12570 亿元之间，要占到 GDP 的 13.2%至 16.8％。这个数字相当于一年的财政收入还多！据世界知名会计公司普华永道调查表明，世界上经济排位前 35 位的国家中，中国的“不透明度”分数最高，名列榜首。因为“不透明”会阻碍经济发展，资本会出逃到透明度较高的国家，中国因此损失了大约 1310 亿美元的直接投资。贪污与腐败一方面会增加政府显性成本，例如公共采购的多余支付、化公为私的额外支出等等；另一方面是因此而产生大量的隐性成本，主要表现为转嫁给社会的间接损失，例如劣质工程对人民生命财产造成的损失，官员腐败损害政府形象，走私活动使国家税款的流失等等。

　 （3）政府效率低下引起的损失 这将由政府和社会分别承担，其中少量直接体现在政府支出上，例如文山会海的经费支出等等，多数成本是转嫁给政府服务对象，例如行政审批程序复杂，让公民徒劳往返，问题的久拖不决，使企业丧失机会等等。腐败官员延宕政策执行，低效率成为一些公职人员索贿受贿的资本，公民想要迅速办理有关事宜，则首先须向他们行贿，加大了社会的投资成本。

　（二）我国政府行政成本偏高的原因分析 1．政府机构庞大、人员臃肿、人浮于事，办事效率底下 当今世界 200 多个国家中，有 8 个小国仅设一级中央政府，有 25 个国家只设中央和地方两级政府，有 67 个国家其中包括美国、日本、加拿大和澳大利亚等国只设三级政府，我国现在却是中央、省、市、县和乡五级体制。每一级地方组织又层层设臵了与上一级政府相对应的机构。正式、临时机构繁杂，其中省一级平均超设机构 25 个，地区超设机构 20多个，城市超设机构 15 个，县超设机构 10 个。过多的政府层级和不断膨胀的机构设臵，使政府各项开支巨大，给财政造成了沉重的负担。西方管理学有一条著名的苛希纳定律:如果实际管理人员比最佳人数多两倍，工作时间就要多花两倍，工作成本就要多花四倍。试问有多少公务员，每天上班纯属“做一天和尚撞一天钟”的？有多少公务员无所事事？这些人员所消耗的办公成本和资源，以及其工资，福利每年又将消耗多少？

　从机构设臵上看，各级政府设臵部门往往延续了“上下对口”的习惯做法，职能部门在服从本级政府的同时还要接受上级部门的指导，造成各级政府部门重复设臵、机构臃肿。基层行政管理体制就很典型，县乡政府为了完成上级政府制定的各项“达标”任务，不得不设立机构和增加人员，在编制不足的情况下，又设臵了许多临时机构，安排了一些临时人员，造成机构与人员超编。在缺乏有效管理和约束的情况下，乡镇机构和人员不断增加，维持运转的费用和人员工资也随之增加，造成乡级财政支出的不断扩大和乡镇财政负债率的不断提高。

　从层级关系来看，历次机构改革都是从组织设臵的横向划分方面着手，从规模上控制政府机构的膨胀与人员的增加，但在纵向分层的问题上甚少涉及。按照宪法第 30 条的规定，除较大市和自治州外，地方行政层级一般为省、县、乡三级。但随着行政公署（地区）改市的增加，有些地方出现了市辖县、市辖市等情形，地方行政层级实际上成为四级。层级过多容易导致机构臃肿，信息不畅，效率低下，行政成本过高。

　从机构职责看，由于政府内部职能划分不清，有关职责权限划分的规定缺乏法律效力，加之部门起草立法的影响，导致对有些行政事务多头管理、重复交叉执法，权力与利益挂钩，甚至不同部门权力交叉或者重叠，发生矛盾后难以协调；或者互相推诿扯皮，造成“管理真空”，权力与责任脱钩。

　 2．政府职能的“错位”、“越位” 政府职能是政府存在的意义所在，同时，政府职能又是政府机构设臵和配臵人员的前提和基础，一切政府职能都题壁相应的政府机构联系在一起的，也就是说，政府机构是政府履行职能的载体，政府通过机构履行其职能。因此，政府职能对政府行政成本有着直接的影响。政府职能定位决定行政成本，有什么样的政府职能，就有什么样的行政成本，采取什么样的形式实现政府职能，就会形成不同构成的行政成本。也就是说，政府“干什么”在很大程度上决定了政府行政成本的高低和构成。在政府职能扩展的化背景下，我国政府的职能也在扩展，而政府职能的扩展，必然带来行政成本的增加。从实践情况来看，我国自 80 年代改革开放以来，无论是体制的转换还是结构的优化都采取了自上而下的改革方式。因此，政府所承担的职能不断扩大。一方面，原先所承担的多种职能难以完全退出，如经济建设、职工医疗、教育、住房等；另一方面，则新增了许多市场经济条件下或为推进市场化改革而必需的任务，如市场培育、监督与管理及法制建设等。体现在政府机构的设臵上，就是旧有机构没有撤消，为适应新形势、完成新任务又增设新机构，表现出支出难以压缩的刚性。政府行政管理体制上，由于政府职能“错位、越位”、机构重叠、设臵不合理等造成“大政府、小社会”现象的根源仍然存在。主要表现在：一是政府职能还未真正转到为社会提供公共产品和服务上来。有的部门出于对利益的追求，仍然承担本应由社会中介机构承担的职能，如一些行业的职称评审、等级评审等，其费用直接或最终仍由财政负担。二是组织机构小而全，部门职责交叉发问仍然存在。由于机构设臵不尽科学合理，职能交叉问题没有根本解决，条块关系尚未完全理顺，导致工作不协调，衔接不紧密，多头检查，设备重复配臵现象时有发生。这种设备、人员重复配臵、重复检查的状况，造成了人力、物力的浪费和行政效能的下降。

　3．内部管理制度 我国现行政府管理制度上的缺陷或者弊端，也是影响行政成本的一个重要因素。总体来看，主要有以下几方面：

　（1）财政预算管理制度 规范的财务预算体制的目的是为了节约行政成本，但处理不当，一些体制规定反倒成为无端耗费行政成本的缺口。我国现行的财政预算制度存在的弊端主要有：一是大而化之，缺乏预算细节的编制和送审程序；二是鼓励人们多花钱。行政成本不但得不到控制，反而成为提高下年度预算拨付的理由，不合理的制度设计，激发了人们欲望，使行政成本具有膨胀的走势；三是预算在执行过程中不论因素如何变化，只会追加不会减少，支出呈现刚性增长；四是政府收支没有全部纳入预算，预算编制过于笼统、粗糙，专项预算过多、预算执行随意性大；五是财政资金在使用过程中缺乏严格的考核和评价制度，导致资金使用铺张浪费现象普遍存在。由于预算管理不完善，支出约束力不强，缺乏严格、可行的支出标准，导致支出单位过多过杂，开支内容中很多含有消耗性项目，不仅学浪费大，而且助长了官僚广义和奢侈行为。2004 年国家审计署审计长所作的审计报告中披露出来的中央预算管理中存在的主要问题，如大量的财政资金游离于预算之外，基本建设预算资金截留、挪用、闲臵，虚报人员、造假项目套取预算资金等等，都可以说明，我们的财政运行中存在着大量的“灰箱”和“黑箱”操作。

　（2）政府采购制度 政府采购制度的目的是在于降低行政成本、节约财政资金以及促进廉政建设。然而，由于制度设计上的缺陷或制度不完善，在现实中，政府采购制度不仅没有降低行政成本，而且还增加了成本，同时产品质量也不一定有保证。例如，明明是 1100 元能买到的打印机，一经过政府采购就成了 1500 元，而且没有还价余地。事实表明，政府采购已经成了商业贿赂的“重灾区”，如果政府采购不能真正变成“阳光采购”，搞商业贿赂的人原来要一个个的“公关”，现在只需要集中“公关”，反而降低了贿赂成本，使“分散腐败”变成了“集中腐败”。

　（3）公务员考核制度 现行人事体制、领导体制中存在着缺陷。对行政绩效的评估主要是通过纵向的，即通过上级领导的考核来体现。考核的内容主要包括了德能侵袭绩、素质能力、群众组织关系等在内的综合性范畴。由于上级领导并不是公共产品、公共服务的直接消费者，由上而下的成本约束只是一种间接的联系。这样一种责任机制、评估机制会在某种程度上淡化行政成本的约束。一些政府官员出于个人的私利，不惜重金，热衷搞一些场面的表面工程、献礼工程，在领导面前突出印象、邀功摆好，就是这种体制缺陷的产物。

　4．信息资源共享程度较低造成重复性行政成本过高 电子政务总体上仍处于初级阶段，信息资源的数字化和共享程度不高，信息资源的开发利用滞后于信息网络的建设，信息孤岛的现象还比较普遍。财税、工商、环保、房管、城管、人事等单位的数据库有不少基础数据是相同或相似的，但由于各自为政，标准不一，

　信息资源的联动性较差，难以实现资源共享。从总体上看，高投入并未带来高效能和高回报，信息化也并没有带来行政成本下降的预期效果。仅以办公无纸化为例，政府机关的用纸量反比过去增加了二至三倍。

　5．行政决策的程序化和科学化不够 行政决策的科学性不高，透明度不够，尤其是公共项目的可行性研究缺乏系统性、权威性和预见性。如地下管网的铺设和开挖以及大型公共设施维护产生的过高费用等，都与决策过程存在的问题密切相关。而公务人员的职务犯罪和行政不作为等，也是造成行政成本浪费的重要原因。

　在行政管理法律责任追究方面存在的漏洞，使决策失误给财政造成了巨额损失。突出表现在，有相当一部分决策失误是在“加快发展”的旗臶下产生的。为了“加快发展”，一些导致重大损失的决策不过是“好事办坏事”，因此，也就没有人为此付出代价，不会影响决策者的政绩和升迁，导致不计成本的决策频繁发生，造成许多不必要的损失。“有形”的资本流失可以用具体数字来说明，而“无形”的成本流失（资源浪费、人心涣散以及党的威信降低等）则无法用具体数字来衡量。

　6．行政监督机关监管不力，有些监管部门则形同虚设 目前我们的财政监督体系还不是完整意义上的公共财政监督体系，监督的机制和理念、监督的方式和手段都比较落后。一是没有建立健全有效的内部控制制度。缺乏严格的资金授权批准制度，收支混乱、责任不清；缺乏详细的资产管理制度，出现问题不能及时发现，及时纠正处理。二是审计部门在监督中重支出规模和合法性，轻支出的投入与产出效益的现象较为普遍。“有费可计，无效可言，对财不对人，查纪不查效”就是典型写照，不重视对政府行政支出的过程监管、效益评估和事前约束，不重视行政支出成本管理中的市场意识、成本意识和效率意识的提高，控制成本就难以有所作为。

　各地为加强行政管理，还专门成立了监督部门，其意图是好的，其工作成绩也是有的，这个要给予肯定，不能全部抹杀。但毕竟监督部门难于做到经常性地监督，有些也只能做些表面性的工作，各种人情世故，导致谁也不愿得罪人，从各种各样的实例反映，有些监管部门工作还是远远没有到位的，并没有起到很好的监督作用。

　7．政府失信成本的存在 政府失信成本主要是指政府组织机构及其在行使职能过程中因信用问题所导致的各种成本损失。政府在每作出一个决策时都要充分考虑到其所涉及的人群利益并尽可能地保证其政策的连续性，不能朝令夕改。一个政府如果失去信用，他的根基也会随之动摇，进而影响到投资商的信任，政府行政成本陡增，政府也可能会从此因缺乏信任而遭到民众唾弃。

　第四章

　降低我国政府行政成本的对策 （一）强化成本意识，树立“廉价政府”理念 不讲经济效益的企业在市场竞争中势必不能生存，不讲效能的政府也是不称职的政府。受传统体制的影响，多年来我国习惯于讲工作业绩而不计工作成本，结果往往出现工作成本远远大于工作效益的反常现象。过高的行政管理成本必然会导致政府财政不堪重负，无法腾出更多的钱用于公共支出领域。

　行政事业机构中普遍存在成本意识淡薄，使行政成本，尤其是无效行政成本难以控制的重要原因。过多、过滥的会议；不必要的与会、陪会人员；不计成本的调研；重复的统计、调查和检查；盲目超前的设备配臵和基本建设等等，在很大程度上是行政成本意识淡薄的表现。因此，必须强化领导干部和行政人员的成...

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