上海政府采购制度经济作用研究

　现代意义上的政府采购，是指政府为了开展日常政务活动或为社会公众服务的需要，使用财政性资金以法定的方式和程序从市场上购买货物、工程和服务的行为。它与市场经济中政府干预经济的其他政策紧密联系，通过经济手段和法律手段对国民经济活动进行宏观调控。从 1995 年开始，上海市、区(县)两级财政分别试行对财政专项安排的设备购置采用政府采购办法。目前，上海大部分行政、事业单位已被纳入政府采购。www.qikan.com.cnM0mlcXcGIBjvbksF

　一、对政府采购制度认识的若干误解

　政府采购制度还是一个新生事物，无论是政府工作人员还是企业的领导，都不同程度地存在认识上的误解，主要有以下几个方面。www.qikan.com.cnM0mlcXcGIBjvbksF

　1．将政府采购制度简单理解为利益调整，而不是加强支出管理和国有资产管理。实际上，实行政府采购制度不是财政想垄断采购事务，改变支出单位的既得利益。财政部门只是通过制定统一的规则和标准的程序来加强对财政资金由价值形态向实物形态转变过程的影响、监督和管理，改变财政部门对由财政支出形成的实物形态管理失控的状况，从而，为加强国有资产的管理奠定基础。这并不会影响各支出单位对所需商品、工程或服务的采购，他们仍是采购的主体。因此，政府采购制度与单纯的利益调整政策是有很大区别的。www.qikan.com.cnM0mlcXcGIBjvbksF

　2．将政府采购等同于控购。政府采购制度与计划经济体制下财政对实物形态的直接管理方式(如控制社会集团购买力)有着根本的区别。这主要体现在控购要解决的是部分商品该不该买的问题，而政府采购要解决的是利用财政资金安排的采购应该如何买的问题。它们一个是计划经济的产物(控购)，一个是市场经济条件下加强公共支出管理的制度(政府采购)。因此，它们两者在目的、管理手段、管理范畴等方面，都有很大的不同。www.qikan.com.cnM0mlcXcGIBjvbksF

　3．将政府采购制度等同于供给制。在供给制的条件下，财政是选购商品的主体，商品的使用者只能被动地接受商品。而实行政府采购制度，财政只是监督商品的采购过程，使采购工作在公正、公开、公平的条件下进行，以保证采购过程的廉洁以及资金的有效使用。商品的使用者不仅要参加采购过程，而且是采购商品的主体(它是所购商品合同签署的甲方)，所购商品的性能、质量、主(附、软)件、到货期限、安装及售后服务等方面的技术和物理指标，都要满足商品使用者的要求。www.qikan.com.cnM0mlcXcGIBjvbksF

　二、上海新型政府采购制度对经济作用的分析

　1．实施政府绿色采购管理制度，促进经济可持续增长绿色采购，是政府采购四大政策功能之一，它的实施不仅有利于政府树立环保形象，对社会可持续发展起到表率作用，而且对促进资源循环利用，实现经济可持续增长具有十分重要的意义。许多国家已将该项政策作为实现可持续发展的重要措施。绿色产品采购在各国政府采购中占有相当大的比重，如瑞典占到 40％、丹麦 50％、德国 30％、澳大利亚 28％。在《政府采购法》实施一段时间内，由于没有一个具体的绿色采购执行办法和统一的采购标准，这个利国利民的政策在我国一直没有得到完整实施。上海要争取在这方面做出成效，各级行政机关、事业单位和团体组织在用财政性资金进行采购时，要优先采购环境标志产品，不得采购危害环境及人体健康的产品。要促使政府绿色采购由倡导和政策导引切实演化成为引领企业走上绿色道路，推动技术进步，减少环境污染，人与自然和谐相处的“动力引擎”。从实践分析来看，在综合考虑政府采购改革进展和环境保护产品技术及市场成熟等情况，以“环境标志产品政府采购清单”的形式列明环境标志产品实施政府优先采购的范围，即有关部门从国家认可的环境标志产品认证机构认证的环保标志产品中，按类别确定优先采购的范围。采购人采购的产品属于清单中品目的，在性能、技术、服务等指标同等条件下应当优先采购。当然，入选清单的产品将会根据情况变化不断更新，促使企业从源头上提高能源利用效率，降低能源费用，促进技术进步，最终实现经济的可持续增长。www.qikan.com.cnM0mlcXcGIBjvbksF

　2．放大政府采购效能，促进各种所有制经济增长。政府采购扶持企业经济发展，对国有企业、民营企业及其他所有制企业要一视同仁。政府采购要与市场运作结合起来，不只面向国企，民营企业也要享受国民待遇，公开、公正，这样财政资金才能得到更有效的应用，才能更好地促进各类所有制经济的发展。同时，发挥政府采购对扶持创新型企业的功能，一些高新科技企业在项目融资、产品销售等方面处于发展初期，迫切需要外界帮助。而以政府采购代替政府拨款，通过形式的转换，在不增加太多资金投入、甚至资金总量不增加的情况下，重点扶持具有核心技术和自主品牌的创新型企业，可以一定程度上帮助企业分担自主开发风险，增加整个社会的科技创新能力，带动经济增长，起到“一举多得”的作用。www.qikan.com.cnM0mlcXcGIBjvbksF

　3．政府采购引导整个市场经济规范、有序地发展。规范的政府采购不仅可以规范市场，而且能够发现真正的供需关系，形成合理的市场价格，成为政府履行公共职能、确保社会公正发展的政策手段；政府采购是个非常巨大的市场，只有严格按照规范制度来操作，才会带动整个市场经济有序和规范的发展。政府采购通过扩大竞争范围，在一定程度上可以抵消垄断的影响。通过扩大政府采购，有利于发现真正的供给和需求，从而发掘出真正的低于垄断市场的价格，不仅企业之间可以形成公平的竞争机制，获得合理的利润，对于消费者，特别是低端的消费者也是很有意义的。同

　时，财政节约了大量公共资金，从节约意义上，这些资金可以用来做更多的公共事务。www.qikan.com.cnM0mlcXcGIBjvbksF

　三、建立上海新型政府采购制度的目标

　当政府采购制度逐步被建立和完善，其基本需求满足和实现后，上海政府应进一步提出更高的适应市场经济体制需要的新型政府采购制度目标，从而对促进区域经济发展起到更高的作用。www.qikan.com.cnM0mlcXcGIBjvbksF

　1．纳入新型公共财政体制的构建。政府采购制度应成为上海区域新型公共财政框架体系中的一项重要内容，是财政支出管理改革的一个重要环节。预算收支分类改革制度、国库集中收付制度，以及政府采购的三项重要制度中，政府采购具有其特殊地位。第一，政府采购计划的编制和执行，可以进一步细化采购支出项目，为有关定额标准的形成提供依据，从而为预算编制改革创造必要条件；第二，直接支付作为推动政府采购工作的有效手段，随着政府采购工作的优化，可以促进建立国库集中收付管理制度。同时，政府采购通过强化对财政资金使用的监督，也提高财政资金的使用效益，对新型公共财政体制的构建起到关键的作用。www.qikan.com.cn5ktQcfnzLSlMkxMb

　2．作为政府实施宏观调控的一种重要手段。无论从理论上还是实践中，政府采购制度对区域经济的发展都起到了促进作用，成为政府宏观调控的有力工具和手段之一。政府采购的政策功能是政府采购作为已超过单纯的财政支出管理对国民经济产生重大的影响而被提出。www.qikan.com.cn5ktQcfnzLSlMkxMb

　3．实现政府各种社会、经济政策目标。政府采购制度不仅作为政府调控宏观经济的手段，而且，根据国际上通行的做法也成为政府实现各种社会、经济政策目标的手段。建立新型政府采购制度，通过法律形式强制要求采购机关必须优先购买国内产品，可以促进国内最具竞争力的大中型企业的发展，同时可起到扩大内需的作用。政府采购制度实际是一种非关税贸易壁垒，一直是各国保护本国产业的有效手段。关贸总协定形成时，各国刻意把政府排除在投资贸易自由领域之外，目的就是为了不违背当时各国均在利用政府采购保护国内企业这一既成事实。虽然，目前我国已经加入世界贸易组织，但仍可以充分利用该组织的规则和发展中国家的一些优惠政策继续促进我国经济的发展。另外，政府通过对某些商品的示范性采购，对这些行业的发展起到一种间接的导向性作用。www.qikan.com.cn5ktQcfnzLSlMkxMb

　四、建立上海新型政府采购制度的措施

　1．统一思想，理清各部门对政府采购制度的认识。纠正政府采购等同于控购，政府采购同于供给制等错误观念。加强财政部门对专项资金的管理力度，提高财政资金的使用效率。www.qikan.com.cn5ktQcfnzLSlMkxMb

　2．加强政府采购法规体系的建立。要使政府采购健康、快速、有序地发展，必须建立严格有效的政府采购监督体系。我国虽然已出台《政府采购法》，但却没有建立与政府采购相配套的系列法律、法规。作为上海地方政府已根据本地实际情况出台了一些政府采购规范，内容涉及政府采购招标中介业务资格认定、采购招标投标办法、采购合同履约和验收、采购资金支(拨)付等，但对采购从业人员资格要求、对采购管理和经办人员行 为 规 范 、 对 采 购 质 疑 和 仲 裁 程 序 以 及 申 诉 制 度 等 方 面 相 应 的 规 定 尚 未 完 整 。

　上 海 政 府 采 购 法 规 体 系 还 有 待 进 一 步 完 善 。www.qikan.com.cn5ktQcfnzLSlMkxMb

　3．合理设置政府采购机构。应该将负责政府采购的管理、监督部门与政府采购的具体执行部门分开设置。财政部门应摆脱具体的采购操作事宜，主要负责对政府采购工作的协调和管理、采购统计、采购分析和评估、审计监督以及对采购人员培训等工作，从而达到对采购全过程的监控。设置政府采购中心负责采购的具体事宜，政府采购中心从财政部门脱离出来，以形成监督的制衡机制。www.qikan.com.cn5ktQcfnzLSlMkxMb

　4．完善政府采购监督管理 4 本系。从目前政府采购实践分析来看，提高财政部门政府采购服务质量和水平，从源头上预防商业贿赂和职务犯罪行为的发生，应建立完善的政府采购监督管理体系。(1)人大监督。各级人大及其常委会对政府采购法律、法规的执行情况进行监督。(2)行政监督。财政部门作为政府采购的行政主管部门，主要通过制定和发布有关政府采购管理办法和工作制度，实施对政府采购工作的监督和管理。同时，政府采购还应接受技术监督、质检等部门，以及招投标行政管理部门的监管。(3)司法监督。在政府采购当事方发生纠纷时，按现行的司法制度体系，通过人民法院的审判程序或仲裁机构的仲裁程序，对政府采购当事方行为纠纷进行裁定。(4)社会监督。向社会公开政府采购信息，以及政府采购工作的原则、政策和制度等，接受社会舆论监督，形成多渠道、全方位的政府采购社会监督体系。www.qikan.com.cn5ktQcfnzLSlMkxMb

　5．加快财政基础配套改革的步伐。政府采购制度是现行财政管理方式的转变和延伸，其作用的有效发挥需要财政基础配套改革的配合。第一，改进财务管理制度。预算单位支出通过政府采购实现，并由国库集中支付和预算单位支出，通过分散采购实现，预算经费层层下拨的方式将在相当长的一段时期内并存。行政、事业单位的会计制度要进行相应的修订，明确允许采用直接支付的方式并规范核算的具体方法。对财政部门内的总预算会计账户也要作相应的调整，即要设置一个专门的明细账或开设一个专门的账户，用于核算各部门(单位)经核准用于政府采购的支出预算。第二，加快国库集中收付制度的改革。实行国库集中收付制度是推进政府采购的前提之一。目前，上海实现国库直接拨付的资金相当大的一部分是配合政

　府采购合同履行的。但上海实行国库直拨的资金的规模有待扩大，支付的范围有待拓宽，需要进一步推进国库集中收付制度的改革，力争使所有的政府采购项目都能通过国库直拨的方式向供货商支付货款。这样，财政才能对预算单位商品和服务的采购行为实行有效监督，对预算资金的流量和流向进行有效控制。www.qikan.com.cn5ktQcfnzLSlMkxMb

　综上所述，上海通过实施新型政府采购制度，规范政府采购程序，扩大政府采购规模，可以发挥政府采购在促进经济增长、宏观经济调控、规范市场经济秩序等方面的有效作用。

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