论当前重大工程专家论证制度的问题与完善

摘要：专家论证制度在公共政策的制定和评估过程中发挥着重要的作用。面对外部环境的发展变化，专家论证制度不能再作为单一的环节发挥作用，而是逐渐演变为公共政策制定过程中一个完整、独立的辅助系统，通过运用系统理论的观点、公共管理学的知识，并结合重大工程的特点分析专家论证制度，以促使其科学化、法制化、民主化。

关键词：重大工程；公共政策；专家论证；问题与策略

中图分类号：D912

文献标识码：A文章编号：

16721101（2013）02002304

收稿日期：2013-02-01

基金项目：教育部人文社会科学基金青年项目“中国矿难应急管理行政体制改革研究”（10YJC810048）和中国矿业大学社会科学基金课题“煤矿安全监察体制改革与创新研究”（OG091199）的阶段性理论研究成果。

作者简介： 宋开文（1986-），男，安徽砀山人，在读硕士，研究方向为公共行政与公共政策。

专家论证系统是现代科学决策系统中很重要的一个环节，是公共决策制定者的参谋机构，该系统拥有专业知识的人员组成，也被成为公共决策的“智囊团”、“思想库”或“智库”。我国政府长期以来就非常重视专家论证系统的建立与完善，党的十六大报告要求“完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性”，国务院总理温家宝在《2004年政府工作报告》中强调“要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策的机制，保证决策的科学性和正确性”，党的十七大报告明确提出了“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统”。随着社会环境的发展变化，政府决策遇到的问题越来越复杂，专家论证的作用也越来越突出。并且，我国的专家论证制度也在不断地发展之中，越来越趋向于科学化、民主化、法制化。但是，任何理论的健全和完善都需要一个过程，专家论证制度在不断发展的过程中难免会出现问题，比如，因行政官员的行政自由裁量权过大，在公共决策过程中，专家咨询意见往往被行政官员所左右，他们的作用如形同虚设，因此决策权就都集中在了政治精英手中，在公共决策中，“精英理论认为，人民对于公共政策不感兴趣，而且缺乏了解，精英集团通常能够在政策问题上塑造大众舆论，而不是大众来塑造精英对政策的看法和观点。”[1]公共政策不是反映大众的需求，而是反映精英的主导价值观念。更为重要的是政府官员认为自己的意见或目的就是代表大多数民众的想法，以个人偏好代替集体的选择，导致公共决策的失误。而且对官员在决策过程中的监督机制也不完善，致使一些官员随意行使手中的公共权力，盲目建设“政绩工程”、“形象工程”，导致公共权力行使的异化。一些重大工程建设前，只经过相关利益群体的讨论，而没有专家的论证，这些“伪专家”更造成了错误的决策，最为著名的当属合肥的亿元垃圾处理场，错误的决策不仅给国家带来巨大的损失，而且还伤害了民众的感情，失去了政府的公信力，失去了对专家咨询制度的信任。

专家咨询系统的作用不可小视，能够提升公共决策的科学化水平，在以史为鉴的基础上完善专家论证系统是公共决策科学化、民主化的必然要求。

一、专家论证制度在我国重大工程建设中的作用

三峡工程是中国有史以来建设的最大型的水利枢纽工程，也是世界上最大的水电站，是治理和开发长江的关键性骨干工程。虽然引起了巨大的争议，但从专家论证在重大工程建设中的作用来讲，是很成功的。1919年，孙中山在《建国方略》中最早提出了在长江三峡建造大坝的设想，建国后毛泽东再次提出建设三峡工程的设想，但由于争论的比较激烈以及其他原因，暂缓实施三峡工程，文革结束后，三峡工程被再次提上议事日程，从1986年到1988年，国务院召集412位专业人士，分十四个专题对三峡工程进行全面重新论证，1992年4月3日该议案获得通过，标志着三峡工程正式进入建设期，10次大规模的论证会，着实见证了“专家论证”在重大工程项目中的作用。同样，在历次我国矿难发生之后，对于矿难的缘起、过程、责任认定、善后处理等一系列问题，专家论证也起着不可忽视的重要作用。

（一）重大工程项目的地位和特点

在国家的经济社会发展过程中，都会有重大工程的立项与建设，因为若干重大工程的建设才能构成该国独立完整的国民经济体系，国家才能取得长足的发展，才能提高国家的地位和增强国家的综合实力，如建国初期的长春第一汽车厂、鞍山钢铁、武汉长江大桥等一系列国家重点项目。一项重大工程的建设，要么对国家的经济发展产生长久的促进效用，要么给国家造成极大的人财物损失。这两种结果与重大工程的特点密切相连，重大工程本身的特点如下：

1.复杂性。重大工程的建设涉及的地域范围广，牵连的利益主体比较多，一个项目的建设就可能成为一个独自的系统，必须考虑到系统内部和系统外部的因素，系统内部主要包括人财物的调配和控制，系统外部主要是社会环境、政治环境、经济环境等。

2.风险大。重大项目的建设要投入巨额的资金，还面临着不断变换的环境，对此难以进行准确的预测，和一般工程相比，就意味着它的风险加大，在建设过程中困难加大。所以，重大工程的建设要留有余地。

3.长期性。重大工程建设的长期性不仅表现在建设的长期过程，还表现在影响的长远性。在建设过程中，必须密切关注周围大环境的变化，使其与整个大环境的发展相调适，也可以说，重大工程的建设具有动态性。而且，重大工程的效益短期内无法实现，所以要坚定建设者的信心，要具有长远的眼光和利益。

正是因为重大工程项目具有上述特点，所以在建设之前，需要经过相关专家的反复论证，需要更多、更专业的专家。决策主体的多元化、专业化，才能够做出正确、科学的决策。

（二）专家论证制度的作用

“所谓政府专家咨询是政府在公共管理，尤其是政府决策过程中，为了提高管理的科学化、民主化和法制化水平而通过一定程序寻求专家知识帮助和技术支持的活动”[2]35。专家咨询作为科学决策程序中的一部分，为决策科学化、民主化、法制化做出了巨大的贡献，是各级政府制定正确决策的重要参考，在我们国家社会经济发展中起到了重要作用。

1.推进决策科学化、民主化、法制化

在政府决策过程中引进专家论证制度，就是让大批学者、专家参加到公共政策论证的过程。专家和学者拥有丰富的知识和信息，在某一领域具备专业知识，在决策过程中听取他们的意见，综合他们对政策的态度、倾向，可以促进政策的科学化；并且专家身处各行各业，在经过实地调查后，比较了解民意和公民的动态，一定程度上可以代表着广大人民群众的利益，能够促进公共决策的民主化；专家论证经过长期实行以后，会形成一种制度和程序，我们只需要把这种好的制度和程序法制化，并把这种法制化的制度应用在实践中，就可以推进行政决策的法制化。

2.传播科学决策思想，为国家培养人才

现代网络信息技术和传播途径的发展，使得专家在参与决策过程中和决策后，可以适时的通过网络或出版物传播他们的科学决策过程和思想，“思想库通过各种传播媒介、出版渠道和各种会议，及时传播其观点和主张，影响公众和政府，形成主流政策思想”[3]。这对公众有两方面的教育意义：“一是进行了广泛持久的政策科学知识普及教育；二是利用大众传播媒介对各项政策进行了宣传教育”[4]。专家组在进行政策论证过程中，无形中培养了许多决策方面的专家，能为政府输送优秀的公职人员，促进公务人员素质的提高。

3.影响社会的总体发展进程

一个国家的公共政策，一方面与政府职能的发挥、政府效率的高低、人民群众对政府的满意度有关，另一方面也影响到国家的前途和社会的发展。专家参与政府决策的论证，都是与当地乃至全国发展方向密切相连的政策，每一个政策都很重要，而且，专家的意见能够影响到政府最终的政策。决策正确就能促进社会经济的快速发展，否则，反之。特别是关乎全国的重大工程项目的政策，中央政府在实施决策之前，都是经过智囊团反复论证地，可以说，在社会的发展进程上，专家论证的影响不容忽视。

二、专家论证制度中的问题和发展障碍

专家论证制度的完善需要一个发展过程，在我国其已经发挥了重大的作用，但是，由于种种原因，专家论证在某些地方还是出现了问题，不得不让我们来思考这些问题。

（一）“伪专家”论证的出现

专家论证制度在许多地方已经建立起来了，但在真正的实施过程中，却发生了“变质”。有些部门为了达到自己的利益，为了实现小集体的政绩目标，专家论证过程不请研究领域里的专家，而是找与部门利益有关联的“专家”，这些专家被“雇佣”了，请来的他们只会说“是”，这样的专家论证只是走个形式而已，目的都是使政策能够顺利的通过。正如合肥亿元垃圾工程的建设，在审批合肥垃圾场建设的可行性研究报告中，邀请了许多的所谓专家，有很多都是市里各相关部门的官员，像市计委、市环保局、市规划局的主任、局长、处长等等，他们对垃圾处理，有经验吗？所谓的专家论证也就不言自明了。

（二）盲目追求超前的思想

某些重大工程政策的决定，是地方部门为了建设“面子工程”、“政绩工程”，决策讲求快而不讲求实，政策制定严重脱离了实际情况，盲目追求超前，盲目上马工程，不计后果，没有考虑重大工程的建设涉及到长远的利益，在不考虑周全的情况下，不利影响将会被放大。在专家论证前，合肥市提出为了创建国家卫生城市，要建一座与现代化城市相匹配的现代化的大型垃圾处理厂。在市政府的会议纪要，计委的立项审批里已经明确提出这个项目已采用堆肥工艺，既然市里已经定了调子，所谓的专家论证也就不言自明了。建设一个现代化的垃圾场本来是件好事，但是由于设计不符合合肥市情，不可能取得成功。

（三）政策制定过程的封闭性

“对于决策的咨询过程公众无知情权，咨询过程中异己声音的被封杀，解密往往是几十年后的事情，前人决策的不利后果后人承担”[2]36。某些部门在制定关乎群众利益的政策中，本应获取群众的支持，但是现在却关起门来搞决策，群众没被邀请参加，偏离了“从群众中来，到群众中去”的工作思想，这样做出的政策很难符合人民的利益需求。

（四）论证程序缺少法律规范

我们国家目前缺乏一部完整的专门规范专家咨询制度的法规和监察制度，对专家的责任缺乏明确的规范，论证过程缺少相应的监督，导致专家行为的随意性。当政策出现失误时，没有办法追究专家相应的责任，专家论证制度缺少了严肃性以及法制保障。合肥垃圾处理项目，从项目的立项到初步设计到开工，整个程序从表面上看是合乎规定的，而这些程序恰恰是为了保证决策的科学性和准确性，显然这些程序并没有起到他应该起到的作用。这说明我国的政策制定中缺少对政策制定程序的法律规范，缺乏严厉的监督监察制度。

三、完善我国重大工程专家论证制度的有效措施

随着经济和社会发展速度的不断加快，社会各项建设的力度也都在加强，一方面是为了满足广大人民群众的根本利益，另一方面是为了建设社会主义现代化的国家。在大建设、做决策的同时，专家论证制度的作用不容忽视，并且政府作为社会公共利益的代表，在制定公共政策的过程中也要努力做到决策科学、正确。所以，针对重大工程专家论证中出现的劣势和困境，要积极采取有效措施予以解决。

（一） 建设重大工程专家论证的系统分析

“所谓系统分析，就是在解决或处理系统的基本问题时，按照系统思想理论，应用科学的分析工具和方法，在确定或不确定的情况下，就全部问题，找出其合理目标和各种可行方案，从而帮助决策者就复杂问题进行最佳抉择。”“系统分析最早是由美国兰德公司在本世纪40年代提出来并使用的”[5]。专家在论证重大工程时，因其本身具有的复杂性、风险性等特征，更应综合考虑当时的内外部环境，按照提出问题和设定目标、收集资料和分析问题、拟定方案和选择方案的系统步骤，运用系统分析方法和模型构造，论证项目的可行性。而且，重大工程项目的建设是一个长期的过程，系统分析存在于整个过程，因为内外部环境是变幻莫测的，系统分析方法也要灵活多变。“系统分析和运筹学不采用标准的方法去对付标准的情况，而是灵活地使用若干种研究方法来寻求非标准问题的解决方案。总之，最佳效果的取得乃是不断努力的结果，而不是通过一次研究就取得的。从这个意义上说，系统分析和运筹学是一个连续的过程”[6]。

（二） 力求专家专业化、中立化，加强监督

审议关于重大工程的公共政策时，论证评估环节是必备的，专家无疑起到了举足轻重的作用，必须要保证专家的专业化、中立化。首先，论证环节邀请的专家，必须要保证其在政策问题领域具有一定建树，对问题有足够的认识，不是任何人都可以做专家；专家在讨论重大工程问题的过程中，需要保持态度和意见的中立性，不唯领导是从，不受领导意志的影响，从政策问题本身出发，本着实事求是的思想发表意见和建议。其次，还要加强监察监督，正如林德布鲁姆所指出：“极端的推崇冷静、不带感情因素的分析达到极限，而且又独断所有的决定权，这才是非理性的”[4]304，对于这类政策的制定过程及其活动必须进行有效的监督，防止人为因素的影响，以保证政策制定的客观性和科学化。

（三） 提高公民参与程度，发挥民间智库作用

综观党的十五大到十七大报告精神，公共政策只有人民群众拥护了、答应了、高兴了，才可以贯彻执行，要最大限度的符合公民的利益。在论证中让人民群众参与决策过程的方法很多，比如可以举行听证会，征求广大群众的意见。最重要的是建立民间智库，它是一个长效稳定的机制，是对政府智囊机构的有机补充，能够始终发挥群众的伟大创造力，能够使政府的决策更加体现民主的精神。特别是重大工程的建设，涉及到千家万户的利益，专家论证过程中始终本着开放、透明的原则，主动咨询群众的意见，发挥专家与群众的合力，做到民主决策。

（四）建立重大工程决策的问责制度和追责机制

权责相对是保证权力不会被滥用的方式之一，西方国家的公共行政责任机制直接推动了政府决策体制的科学化和民主化。随着对决策科学化水平的提高，推动了我们加快建立公共决策的追责机制。专家对重大工程决策所提出的意见和建议，不只是作为参考意见而已，它是政府对公共政策作为和不作为的重要依据，一旦采用，将会对社会公共利益和政府行为产生深远的影响，专家在论证中的责任不可忽视。重大工程的建设责任重大，政府部门及专家应遵循权责相对的原则，握住手中权力的同时，也不要忘记应负的责任。所以，建立公共决策的责任追究制度，将会改变专家无所谓的心态和无责任风险的现状。

为了实现上述公共决策的科学化、民主化的目标，法制是重要的保障，所以要努力完善关于重大工程专家论证制度的法律法规。例如，2008年4月9日湖南省政府常务会议讨论通过了《湖南省行政程序规定》，这是中国第一个地方性行政程序规定，《规定》里面明确了重大决策的事项，并规定重大决策要建立和健全下列制度─重大行政决策公示和听证制度、建立专家咨询制度、集体决策制度、决策责任追究制度。只有完善相关的决策法律法规，才能保证决策的法制化，进而保证决策的科学化和民主化。

改革与完善重大工程公共政策决策制度，推进重大工程公共政策制定的科学化、民主化、法制化，是本文研究的重点。专家论证的系统分析理论综合了多样化、复杂化的信息，考虑了内部的、外部的环境变化，使得重大工程公共政策的制定更加科学化；其次，在重大工程公共政策的论证过程中只有发挥公民的力量、提高公民的参与度，才能尊重公民的意愿，使论证过程体现民主化。在急剧变革的时代背景下，实现公共政策的制定由“碎片化”到“整体化”，加强社会整体合作的理念，能够实现重大工程公共政策制定的正确性。严格公共决策过程，发挥专家论证作用，能够高效、科学的推进社会主义现代化建设。参考文献：

[1][美]托马斯·戴伊.理解公共政策[M]. 孙彩红，译.北京：北京大学出版社，2008：23.

[2]张俊.关于我国政府专家咨询制度的法理思考[J].渭南师范学院学报，2010（4）：35-36.

[3]陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2003：253.

[4]陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2003：97.

[5]张文焕.控制论、信息论、系统论与现代管理[M].北京：北京出版社，1990：204.

[6]国际科学技术发展局.系统分析和运筹学——发展中国家制订政策和计划的工具[M].徐禾夫，译. 北京：中国社会科学出版社，1979：11.

[7]张永桃.行政管理学[M].北京：高等教育出版社，2003.

[8]李允杰，丘昌泰.政策执行与评估[M].北京：北京大学出版社，2008.

[9]杨成虎.我国政策评估研究中的若干问题初探[J].北京科技大学学报（社会科学版），2010（1）：60-64.

[10]黄健荣.公共管理新论[M].北京：社会科学出版社，2005.[责任编辑：范君]

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