北京市农民工医疗保险政策分析

【摘要】农民工为我国的城市建设做出了不可估量的贡献。但在他们为城市付出劳动时，身体健康却在经受不同程度的危害。为了保证他们能在身体出现健康警告的时候，还能能继续为城市建设贡献力量，中央出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，明确提出，要“抓紧解决农民工大病医疗保障问题。”响应中央的号召，各地方政府也出台了相应的医疗保障政策，如北京市的《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》①。但究竟这些政策给农民工的就医带来什么样的便利？为农民工的身体健康提供了怎样的保障？本着这样的疑问，笔者运用社会福利政策的选择维度相关知识，对《办法》进行了分析。

【关键词】农民工医疗保险；政策分析；政策选择维度

一、社会福利政策分析框架的要素：选择维度

在津贴分配框架中，社会福利政策可以被视为那些决定提供什么津贴、为谁提供、如何提供、如何筹集资金之原则之间的选择。②在该框架中，选择维度可以分为四个方面：社会分配的基础、社会福利的类型、输送策略和筹资方式。由于种种限制条件，本文中只对分配基础、福利类型与筹资方式这三个维度进行考察研究。

二、《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》分析描述

1.分配基础

社会分配的基础是指将社会福利分配给社会中特定的人口或群体时不同原则之间的选择。③在《办法》中，规定“本办法适用于本市行政区域内的城镇所有用人单位，包括企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位（以下简称用人单位）和与之形成劳动关系的外地农民工”，且“本办法所称外地农民工，是指在国家规定的劳动年龄内，具有外省市农业户口，有劳动能力并与本市城镇用人单位形成劳动关系的人员。”从这两条规定，我们可以得知，只有完全符合以下三个条件的人，才有资格参加本办法中提出的基本医疗保险：（1）必须是在国家规定的劳动年龄内的、具有外省市农业户口的、有劳动能力的人员；（2）在（1）的基础上，还必须是与用人单位形成劳动关系的人员；（3）这些用人单位必须是本市行政区域内的。

首先，我们来看第一条。我国《劳动法》中明确规定：禁止用人单位招用未满16岁的未成年人；国家对女职工和未成年工实行特殊劳动保护，未成年工是指满16周岁未满18周岁的劳动者。结合《劳动法》的这项规定，上面的第一条可以理解为：必须是具有外省市农业户口且有劳动能力且年龄在16周岁以上的人员。换个角度说，也就是没有外省市农业户或没有劳动能力或不满16周岁的人员，是不能参加本办法规定的医疗保险的。

其次，对第二条，我们可以这样理解：即便是符合了第一条的规定，但如果没有与用人单位形成劳动关系的人员，也是不能参加该办法中的医疗保险的。

最后，第三条告诉我们，即使前两条都符合了，如果用人单位不是本市行政区域内的，也不能参加该办法中的医疗保险。

总之，从《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》这一标题看，对农民工来说，这个政策是具有普遍性选择的意义的，但是从具体内容中的资格条件来看，又是具有强烈的选择性含义在里面的。而从现实来看，活跃在劳动市场上的第二代农民工的年龄也是有未满16岁的；并且许多农民工就业是一种非正规的就业，即根本没有签订劳动合同，而劳动合同是体现劳动关系形成的凭证；另外，大多数拥有劳动关系的农民工的劳动关系是通过劳务派遣的方式形成的，而我国的劳务派遣市场还相当不成熟，再加上农民工的受教育水平普遍比较低，对劳动市场上的各种利益关系，尤其是涉及到法律权益的问题上，缺乏基本的了解。故，在城市的劳动市场上，农民工是处于绝对的劣势的。所以，即使有资格参加医疗保险的农民工很多都不能真正从中受益，更何况那些不符合《办法》中资格规定的人呢？

2.福利类型

福利类型指的就是社会福利的内容形式，即是直接支付现金，还是发放其他的非现金物品，如食物券等。

从《办法》中的第五条，我们可以得知，该政策中医疗保险的保障内容是通过在当事人发生一些医疗费用的时候为其支付医疗费用的形式来实现的。这些费用包括：住院治疗的医疗费用；急诊抢救留管并收入住院治疗的，其住院前留院观察7日内的医疗费用；恶性肿瘤放射治疗和化学治疗、肾透析、肾移植后服抗排异药的门诊医疗费用。

这种为农民工支付特定医疗费用的福利类型，体现了政策制定者的如下假设或考虑：（1）对于农民工来说，很难支付起住院治疗及类似恶性肿瘤这样大病医疗的费用；（2）医疗保险为他们支付了这部分大额费用，会减轻他们的生活负担；（3）如果没有发生规定中的医疗行为的时候，不可以直接把这部分钱付给被保险人，因为那样他们可能会用于其他非医疗费用上，所以需要相关医疗保险部门的管理、控制。

作为社会主义国家的政府，在制定政策的时候应该是侧重于注重社会效益的，但是，从《办法》中的医疗保险支付内容所体现出来的假设，似乎政策制定者更看重的是不能让任何一点相关资源浪费在其他地方的成本效益。而且，我们不难发现，因为这样的福利内容的安排，会增加被保险者对相关部门的依赖，而在面对相关医疗困境的时候，自主能力少之又少。

3.筹资方式

资金选择（funding　choices）涉及资金来源及其从起始点到服务点转移支付的方式问题。一些主要的筹资选择涉及资金是来自政府、私人还是混合来源，所涉及政府的级别和课税的种类。④

《办法》中规定：“外地农民工参加本市基本医疗保险，由用人单位缴纳基本医疗保险费，外地农民工个人不缴费。用人单位以上一年本市职工月平均工资60%为基数、按2%的比例按月缴纳基本医疗保险费，其中1.8%划入基本医疗保险统筹基金，0.2%划入大额医疗互助资金。按本办法缴费，外地农民工部建个人账户，不计缴费年限，缴费当期享受相关待遇。”

从这些条款可以看出，该医疗保险的资金来源只有用人单位一方，且明确规定农民工不需缴费，没有体现出政府的财政直接支持，也没有看到对相关企业有什么税收减免等优惠措施。

对此，我们可以理解为两个方面：一、政策制定者对用人单位的态度假设；二、政策制定者对农民工这一制度目标主体的态度假设。把这两点假设结合起来看，政策制定者只是把农民工这一主体当成了用人单位运转过程中的一个环节、把农民工当成了城市生活中的一个短期的过客。如果笔者绝对地说，在这个《办法》中，没有政府责任的体现，或许会显得不够公允，因为用人单位里还包括国家直接管辖的事业单位与国有控股的国有企业，政府对这些单位的员工，还可以通过其他福利体现政府责任。但是笔者通过阅读农民工的相关资料与一些实地调查，发现即使在这些单位工作的农民工，也是与其他工作人员享受的待遇不同的，况且有很多农民工虽然在这样的单位务工，但是他们与务工单位的关系只是劳务派遣的关系，他们所属的劳务派遣公司大多是私营的，有些甚至是不正规的。所以，单单从农民工的医疗保险这块来看，政府的责任没有实质性的介入，最多不过是道德上的同情。

三、结论与思考

通过运用《社会福利政策导论》一书中的社会福利选择维度分析框架的分配基础与福利类型这两个维度，对《办法》中的部分规定进行了分析，得出如下结论：在分配基础上，更多地体现的是选择主义的观点，且对资格的限定条件背后存在一些不确定之处；在福利类型的选择上，受保农民工基本上没有自主选择的余地。在筹资方式上，只要求企业提供缴费，体现出资金来源的单一及政府责任的相对缺失。

注释：

①以下简称《办法》.

②摘自：《社会福利政策导论》，Neil　Gilbert，　Paul　Terrell，著.黄晨熹，周烨，刘红，译.华东理工大学出版社，2003（83）.

③出处同脚注2，第84页.

④来源：同2.第86页.

参考文献：

[1]Neil　Gilbert，　Paul　Terrell.社会福利政策导论[M].华东理工大学出版社.

作者简介：杜蔚（1988－），山西长治人，首都经济贸易大学劳动经济学院社会保障专业管理学在读硕士研究生。

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