论日本自民党的中央集权化

摘 要：20世纪90年代以来，日本进行的两次大的政治制度改革以及后来断断续续进行的仍处于其延长线上的制度改革，在促进日本政治体制转型与政治生态环境变化的同时，也推动了自民党的中央集权化。自民党内以派阀为代表的非正式组织功能弱化，以总裁为中心的执行部的重要性增强，权力向以总裁为核心的执行部集中。在实际的政治运行过程中，政治制度改革的两大制度性效应即内阁首相权力的扩大与自民党总裁权力的集中相互作用、相互影响，出现“首相支配”现象。“安倍一强”的出现，是自民党中央集权化趋于成熟的象征。强大的首相（总裁）权力仍然存在不能有效控制的空间——参议院。与众议院选举制度不同、议员任期不同以及宪法赋予它的法律权限等制度性安排，使参议院具有高度独立性，同时，自民党只要不能单独控制参议院过半数议席，与公明党在参议院的联合便不可或缺。首相则有必要在参议院与联合公明党共同通过法案的参议院自民党合作。参议院成为自民党的“软肋”。

关键词：日本政治；政治制度改革；自民党；中央集权化

中图分类号：D5文献标识码：A文章编号：1004-2458（2018）03-0010-15

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2018.03.002

2012年9月就任自民党总裁至今，安倍晋三领导自民党赢得国政选举“五连胜”，该选举业绩在自民党国政选举史上也值得纪录。与第1届安倍内阁（2006年至2007年）时期相比，再度上台执政的安倍首相及其领导下的自民党变得如此强大，日本政界甚至找不到能够威胁安倍及自民党执政地位的政治势力。其深层原因何在？文章以新制度主义为研究视角，聚焦于自民党自身的变化，分析其深层原因。“安倍一强”的出现，既与安倍首相本人巧妙地政权操纵能力密切相关，更与日本政治制度改革形成的制度性基础效应密切相关。自民党的变化——中央集权化，源于1994年众议院选举制度改革以及政治资金制度改革的制度性效应，即众议院选举提名候选人的公认权和政治资金管理、分配权集中到以总裁为中心的自民党执行部；始于1996年桥本内阁的中央省厅行政机构改革的制度性效应，扩大了首相权力，以扩大的首相权力为后盾，阁僚人事权和自民党执行部要职即“党三役（四役）”决定权集中到首相（总裁）手中，进一步推动了自民党的中央集权化。自民党的中央集权化是一个渐进过程，至安倍再次执政期间趋于成熟。

一、自民党中央集权化的过程

1955年体制（1955年至1993年）时期的自民党，既建立了完备的正式组织，又包含很多运行于正式的机构内部或外部的重要的非正式组织。派阀是自民党最重要的非正式组织之一，也是自民党的基本单位，派阀在很大程度上塑造了自民党的实际运行特征，使其内部运行“很像多党制”。自民党甚至被认为是“派阀联合政党”，派阀在总裁选举、国政选举、政治资金筹集以及人事安排等各种政党功能中发挥着“党中之党”的作用[1]。在派阀全盛时期，派阀既承担着将其成员意向傳达给自民党中央的功能，还肩负着使本派阀成员接受自民党方针即加强党内控制的作用。“正式的政党组织在理论上是相当集权的，然而非正式的关系使得政党在很多方面变为等级化的和分权型的”[2]。1955年体制时期，由于派阀等非正式组织在自民党的各种政党功能中发挥着“党中党”的作用，使得正式组织只是象征自民党的集中权力。文中所论自民党中央集权化，是指在20世纪90年代以来日本“政治改革”、中央省厅行政机构改革等通过政治制度改革形成的新制度安排的影响下，自民党非正式组织的功能或重要性弱化，以总裁为中心的执行部的重要性增强，权力向以总裁为中心的自民党执行部集中。

1994年日本国会众参两院审议通过以选举制度改革为核心的“政治改革相关法”后，在新选举制度与政治资金制度的规范下，自民党逐渐向中央集权化发展。1999年国会审议通过2001年启动实施新中央省厅体制的“中央省厅等改革相关法”使首相权力扩大，小泉纯一郎就任自民党总裁后，以制度化的强大首相权力为后盾严重打击了以“平成研”（其前身为继承田中派的经世会）为首的自民党派阀，加速了自民党的中央集权化。2012年9月再次挑战自民党总裁选举的安倍晋三就任总裁，在第2届和第3届安倍内阁期间，公务员制度改革使首相的法律权限和辅佐体制被进一步扩大和扩充，安倍还采取了与小泉完全不同的政治策略，对内加强党内团结，对外强化与民主（民进）党的对立，使自民党中央集权化发展到成熟状态。

自民党的中央集权化是1994年“政治改革”的战略目标之一。1988年6月“利库路特”事件被媒体披露后，主张“总结政治和金钱的关系并采取对策”的自民党年轻议员团体向时任首相竹下登和干事长安倍晋太郎提交《对政治改革的建议》以来，历经数年的迂回曲折，1994年国会众参两院审议通过了政治改革相关法案。自民党的中央集权化与1994年实现的政治改革密切相关，该政治改革的目标主要包括3个层面，实现政党体制的转型，即期待打破自民党长期一党执政体制；实现“有政权轮替的民主主义”；推动政党的自我变革。对自民党来说，要完成利益诱导政治向政党本位、政策本位政治的转型，需要改革其分权型的组织结构。所谓分权型的组织结构，主要是指国会议员的互助组织派阀，国会议员个人拥有的集票组织个人后援会，族议员拥有影响力的执政党事前审查制等非正式组织或程序影响力强，以总裁为中心的执行部的权力弱，国会议员强的组织结构。而在政治改革后形成的新的制度安排下，自民党非正式组织的功能或重要性减弱，权力向以总裁为首的执行部集中，自民党总裁对国会议员有很强的影响力。20世纪80年代末90年代初，自民党内有两股积极推动选举制度改革的势力，一股是以武村正义为代表后来成立先驱新党的少壮派议员团体，一股是后来退出自民党成立新生党的羽田孜、小泽一郎集团。前者希望通过改革净化日本政治，实现“政策本位”“政党本位”的选举。后者则认为政治改革是防止政治腐败的对策，更是“改造国家”的核心战略。日本政治学者大岳秀夫对小泽的政治改革论做过精准分析：“对小泽来说，‘政治改革’不仅仅是防止政治腐败的对策，更是‘改造国家’的核心战略。也就是说，第一，通过使自民党中央集权化，阻断农协和中小工商业者等传统经济行为体对自民党施加的压力，使政府首脑能够根据国家利益所需自主实施经济改革。为此，有必要全面解散个人后援会和派阀这两个分权的权力结构，使自民党实现中央集权化。第二，为克服阻碍日本发挥积极国际贡献的和平主义，有必要通过政界重组让社会党参加政权，使该党现实主义化并解体其激进的左派部分，实现保守两党制，或以比较稳健的社会民主主义政党为另一方的两大政党制。自民党的分权结构和社会党的存在是以中选举区制为基础的，选举制度改革完全可以解决这两个课题。此外，在现行制度下，纠正选区定数迟迟不见进展。作为彻底的选举制度改革的副产品，应该能够大幅度改善城市和农村之间的不平衡，大城市的新中间层、工薪阶层会取代农业、小城市的中小企业等旧中间层成为自民党的支持基础，消费者会成为保守政党的主要支持基础，这种结构上的变化应该能够导入日本的政党政治。第三，作为派阀会长、政党领袖，也有希望从为筹集政治资金而不断陷入政治丑闻这一政治现状中摆脱出来的迫切心情。这种现状，也是损害政党首脑发挥领导能力的一大原因”[3]。政治改革相关法律实施二十余年，除个人后援会和派阀并未全面解体外，可以说基本实现了预期目标。

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