战后日本基层社区治理经验及对中国的启示
[摘要]关于日本基层社会治理的研究，向来为中国学人所重视，这主要是由于日本与中国有着相近的文化传统，国家在基层社会治理中担负着主要作用。日本社区治理采用国家主导模式，且国家发挥了立法、建制、规划、发展社区的“元治理”作用。应立足文化传统，因应社会发展阶段，更好发挥国家的“元治理”功能，并从自治制度、精细管理、科学规划、社区福利等方面借鉴和改进我国社区政策的制定和推行。
[关键词]社会治理；社区治理；元治理；社区服务；社会福利；日本
[中图分类号]D731.3
[文献标识码]A[文章编号]2096-1243（2018）02-0053-13
关于日本基层社会治理的研究，向来为中国学人所重视，这主要是由于日本与中国有着相近的文化传统，在很大程度上，国家在基层社会治理中担负着主要作用。因此，日本的社区治理经验更能够切合中国政府在社区政策方面的关注和需要，也更值得深入挖掘其有价值的经验和启示。值得注意的是，日本在战后经历了快速城市化和社会老龄化、少子化等社会变迁的艰难历程，快速的社会变迁和各种社会问题给日本社区治理提出了很大挑战，日本政府在这方面的应对策略和管理经验，值得中国政府认真学习和借鉴。因此，在回顾文献并结合经验研究的基础上，梳理日本基层社区治理的发展历程，总结其治理经验和成败得失，提炼出政策启示和建议，对中国基层社区治理相关问题的解决颇有助益。
一、日本社区治理的发展历程
（一）日本的基层自治体系概况和社会福利体系肇建
战后日本的国家治理可以总体上分成两个体系，一是中央政府及其相应治理体系，二是具有独立法人资格和自治权的地方自治体体系①。日本的地方自治体主要分两大类：一个是广域自治体，就是日本的都、道、府、县（47个）；另一个是基础自治体，是指市、町、村。“基础自治体”包含了“基层社区”。社区（community），在日本被译为“住民自治组织”或“近邻社会”，更多的时候就直接使用community的音译外来语“コミュニティ”。在日本作为基层社区的“市、町、村”，这些区域里又有很多的组织，比如自治会、町内会、社区协议会等。日本的基层社区与地方自治体区别的地方，主要是不具有公权力。基层社区的主要功能是协助地方自治体，举办各类有益于地方的公共事业或者提供形式多样的公共服务与社区服务。长期以来，町内会等基层社区组织不具有法人资格，直到1991年，日本政府修改了地方自治法，并赋予基层社区组织法人资格，这些组织可以拥有房地产等不动产。但是，直到2002年，共有22，050个町内会取得法人资格，只占全部町内会（296，770个）的7.4%②。
日本的社区治理和政策转变与社会结构的变化密切相关，深受宏观社会环境和制度变化的影响。二战后，日本反思战争教训，开始逐步建立福利体制。日本的这一做法也符合当时战后世界的基本潮流。20世纪50年代，日本在联合国军的指导下，颁布了《生活保护法》（日文“生活保護法”）《儿童福利法》（日文“児童福祉法”）和《残疾人福利法》（日语“身体障害者福祉法”）。这些福利法案的出台，在很大程度上影响了后来日本的基层共同体、社区和地区自治体的建设。为了建设地方治理组织体系，1951年，日本政府主导成立了“中央社会福祉协议会”（日文原文为“中央社会福祉協議会”，以下将“社会福祉协议会”简称“社协”）。在战后，社会事业的组织化虽然有一定的成果，但是组织化偏重于社会福利专业人员，而不是基层居民。此后，根据日本政府的全民健康保险、全民养老保险计划，日本又成立了“扶持保健福祉地区组织中央协议会”（日文是“保険福祉地区組織育成中央協議会”）。这一组织的主要职能是培育基层民间社会组织，非常类似今日中国的枢纽型社会组织。这也标志着日本政府开始运用社区组织（community organization）的相关理论和治理措施，开展以居民为主体的具有现代社会组织意义的基层社会治理变革。
（二）经济高速增长时期：注重社区服务供给和体系建设
20世纪60年代，日本经历了高速的经济增长和城市化进程，农村的地域共同体、熟人社会逐渐解体，人口向城市集聚。在经济快速发展时期，由于受地方土地开发政策的影响，日本基层社会生态和环境遭到破坏，出现了社区网络破坏、外来移民增加、基层社会问题与矛盾激化等问题，这造成了传统的基层社会的土崩瓦解。
此时的基层社会福利问题主要是偏向低收入阶层的社会福利供给的建设。在此期间，日本的社会福利法制体系逐渐完善，先后于1960年通过了《精神薄弱者福利法》（日文“精神薄弱者福祉法”）、1963年通过了《老年人福利法》（日文“老人福祉法”）和1964年通过了《母子福利法》（日文“母子福祉法”）等，使福利方面的法律从3个扩大到6个。从基层社区视角来看，这一阶段日本社区存在的问题主要是社区服务体系和福利体系的匮乏以及基础设施和管理人才的缺乏等。
1969年9月，国民生活审议会调查部发表了《社区——要在生活中恢复人性》的报告。这个报告强调了随着经济的高度增长和城市化发展，以往的城乡地域共同体已经衰退，需要建设新型社区。日本政府提出要建设适应当时城市化发展的、新市民能够参与融合的新型社区建设目标，也就是所谓“市民型居民区”建设。为了建设好这一新型社区，需要政府发挥更为关键的作用，尤其是行政方面的具体应对。当时的日本政府实施了以下四个方面的社会政策：建立社区居民的意见反馈制度，加强政府与民众之间的沟通和交流，并进行了大量政策宣传活动；完善社区基础设施建设；为社区提供各个方面的信息，包括就业、社会服务、社区参与等；培养社区骨干力量，主要是社区服务的专业工作人员。报告的最大特点是对以往的基层社区政策的反思并建议构建新型社区，日本在新型社区的构建方面充分考虑到了社区的规模、社区与主要交通节点、学校、福利设施等的布置和安排。20世纪60年代的社区政策，对后来的日本國家政策以及地方自治体的社区政策都产生了巨大而深远的影响。