美国\日本\英国地方高校内部治理及其启示

关键词：国外地方高校；内部治理结构；单会制；双会制；新建本科院校

摘要：合理的内部治理结构是学校生存和发展的基础。美国、日本和英国等发达国家地方高校的内部治理成效显著，其主要采取董事会单会治理或双会治理、校内外双边治理或校内单边治理、“校一学院(或学部)”双层级治理以及通过特定人员或管理机构进行治理协调。借鉴国外经验，针对我国新建本科院校内部管理专制集权、决策相对封闭、学术权力弱小、学生利益诉求难以体现等困境，应建立董事会为最高决策机构，设立教授委员会为学术决策机构，保证校长独立行使行政指挥权和院(系)办学自主权，同时鼓励大学生参与学校内部治理。

中图分类号：G649.21　文献标志码：A　文章编号：1009-4474(2011)01-0026-06

新建本科院校是在我国高等教育迅速发展，高等教育由精英教育向大众教育过渡的背景下应运而生的。1999年以来，教育部批准设立的新建本科院校已达200多所，约占全国本科院校的1/3，成为我国高等教育事业的重要组成部分。来源各异的新建本科院校处于由专科向本科教育的转型时期，面临着生存与发展、教学质量如何保证等诸多问题。尤其是随着办学规模的不断扩大，这些院校的办学形式、办学类型、培养目标、质量标准日趋多样化，组织管理活动日益复杂，原来小而专、随意性很大、专制集权的治理结构已无法适应新形势的需要，迫切要求创新内部治理结构以实现跨越式发展。因此，笔者通过对美国、日本和英国地方高校内部治理结构进行比较分析，总结出成功经验，为新建本科院校内部治理结构的优化与创新提供有益启示。

一、美国地方高校内部治理结构

美国地方高校的历史最早可以追溯到赠地学院。当时第二次产业革命使国内农产品需求量增大，出口贸易也大有发展，但农业劳动力却很匮乏，影响了实用农业技术革新推广和农业机械化进程，于是赠地学院产生了。1862年《莫里尔法案》的颁布，推动各州利用联邦赠予的土地出售所得的资金创建了农工学院、农业技术专科学校和以农工专业为主的州立大学，“其中有28个州单独设置了农工学院；宾夕法尼亚、密歇根、马里兰等州则把土地拨给原已设置的农业学校；伊利诺州则创立了工业大学，不久改为州立大学；另外15个州是在州立大学内添设农工学院。据统计，自1862年《莫里尔法案》开始实施，到1992年阿拉斯加大学建立为止，美国共创办了69所赠地学院”。这些赠地学院是以州政府资助为主，旨在促进高等教育实用化和大众化，后发展成现在的美国地方高校。

美国地方高校内部治理结构具有鲜明的特征，主要表现在以下几个方面。

1.董事会或理事会主导学校运行

美国地方高校董事会或理事会是学校最高权力机构，掌握着学校发展的宏观政策和方向，一般由校内外的代表共同组成。例如，密歇根州立大学董事会是由选举产生的八名(任期八年)董事组成，其职责在于努力为各专业领域的本科生和研究生提供高质量的服务，鼓励进行有意义的科研和实验以发展新知识，并对整个社会进行全面客观的研究；同时还努力培植学校，使其通过发展和提供各种公共服务项目以满足社会发展需要，提升全州、全国以及全世界人民的素质。又如，德克萨斯农工大学理事会就是由九名通过选举产生的成员和由州长任命的一名学生成员组成，其职责是：(1)监管大学的行政，为大学制定系统的政策方向；(2)确保所有学生接受高质量的教育；(3)提升学术研究与技术水平为德克萨斯州及全国的发展提供服务；(4)通过校外教育及公共服务为全州人民提供各种教育服务；(5)支持州立法和高等教育领导地位将德克萨斯的高等教育置于全国的前列。可见，美国地方高校采取单会制治理。

2.广泛代表校内外利益的双边治理

美国地方高校的董事会或理事会成员来自社会各阶层。例如，德克萨斯农工大学理事会是由选举产生并经议会批准的九名成员和州长任命的一名学生成员共同组成；华盛顿州立大学理事会由州长任命并经议会同意的九名理事和一名学生理事组成；密歇根州立大学董事会的八名成员均为校外人员。总之，校外人员在决策机构中占了绝大多数。

3.“校一学院”双层级治理

不论是采取校、院两级管理，还是实行校、院、系三个层次两级管理，美国地方高校中“校一学院”双层级治理的特点极为明显。例如，华盛顿州立大学、密歇根州立大学和德克萨斯农工大学等的理事会或董事会主要把握学校的大政方针，负责大学的财政和校务管理以及各学院院长的任命，而每个学院则是在学校宏观指导下，自主管理本学院的教学、科研和行政工作。

4.通过特定管理机构进行治理协调

美国地方高校通过两类管理机构对大学内部各种关系进行有效的协调：(1)实体管理机构。地方高校由于规模大、分校多，各分校是相对独立的办学实体，在社会上有自己的影响和地位，“但政府在拨款中只对一个大学系统进行拨款，大学校长办公室及其附属部门负责大学的总预算和公共事务等，同时协调大学系统的主要政策，形成各分校各自的办学特点”。(2)委员会管理机构。有些地方高校的内部协调运作是通过理事会下设的各类委员会来完成的。例如，华盛顿州立大学是通过理事会下设的执行委员会、学术及学生事务委员会、外部事务及运动委员会、财政及审计委员会等来实现内部协调；德克萨斯农工大学是通过理事会下设的审计委员会、财政委员会、学术及学生事务委员会等四个常设委员会以及政策评论委员会、校园美化委员会二个专门委员会等进行治理协调。

二、日本地方高校内部治理结构

日本地方高校的历史最早可以追溯到明治维新时期地方政府、公共团体和私人开办的公、私立专门学校。那时，随着经济回升，劳资对抗和要求民主的运动空前高涨，日本政府颁布了《高等学校令》和《大学令》等，提出：“允许地方设立公立大学”，五所公立大学相继成立。但随后由于地方财政困难和建设帝国大学的需要，公立大学经过并转，只剩下二所。第一次世界大战后，在国内民主运动推动下，日本政府颁布了《教育基本法》、《学校教育法》等，12所公、私立大学于1948年获批准设置，次年起旧制高等学校、帝国大学、单科大学、专门学校及师范学校等又进行合并重组。据统计，截至1952年日本公立大学已有34所。

日本地方高校内部治理结构独具特色，主要表现在以下几个方面：

1.双会共同治理

日本地方高校内部治理采取了“双会制”，即由并列的两个机构——管理委员会和学术委员会共同治理，这两个机构各自的权限和职责都有明确规定。例如，宫城大学是由经营审议会和教育研究审议会共同治理。经营审议会是负责大学有关经营方面工作的审议机构，其职责是审议：(1)学校中期发展目标、中期计划及年度计划中有关经营方面的事项；(2)学校章程、会计规程、董事报酬基准、职员

工资基准及其他与经营有关的重要规则的制定、修改和废止；(3)预算的编制、执行和决算；(4)经营方面的自我评价；(5)公立大学法人有关经营的其他重要事项。而教育研究审议会是负责大学有关教育研究重要事项的审议机构，其职责是审议：(1)学校中期目标意见、中期计划及年度计划中有关教育研究的事项；(2)学校章程及其他有关教育研究重要规则的制定、修改和废止；(3)有关教员人事管理方面的事项；(4)教育课程编制的方针；(5)对学生的援助；(6)有关学生入退学和学位授予等方面的政策；(7)教育研究方面的自我评价；(8)国立大学有关教育研究的其他重要事项。又如，横滨市立大学是由管理委员会和学术委员会共同治理。管理委员会主要是讨论和商议有关学校法人选举的重大问题，学术委员会主要对学术事务负有最终的责任，两者相互沟通，且学术委员会对管理委员会负责任。总之，双会共管是日本地方高校内部治理的显著特征。

2.代表校内利益的单边治理

日本地方高校在其决策机构中没有吸纳代表外界或公众利益的人员参与，而全部实行内部人员的“自我决策”。例如，在宫城大学中，经营审议会和教育研究审议会是相平行的两个校级管理决策机构。经营审议会是由理事长兼校长、副理事长兼负责人事劳务理事、财务理事、教育理事、研究理事和总务企划理事兼事务部长等组成；教育研究审议会是由理事长兼校长、副理事长、负责总务企划理事、负责教育理事、负责研究理事、负责人事劳务理事、负责财务理事、看护学部长、看护学研究科长、事业构想学部长、事业构想学研究科长、食品产业学部长、食品产业学研究科长等组成。横滨市立大学的管理委员会和学术委员会也是由校内人员组成。当然，这并不意味着地方高校的内部管理不受外界的任何影响。作为公立大学，它们不可能完全摆脱政府的控制。

3.“校一学部”双层级治理

日本地方高校的学部具有较大独立性。在学校宏观指导下，学部能自主决策其内部事务。例如，根据有关法律规定，为了审定学部的重要事项，宫城大学中的学部就设置了教授会，实行教授治校。教授会是学部的审议权力机构，负责审议各学科或讲座的教学和科研计划、课程设置、讲授课程门类和内容；有关教师的任课和科研任务等事项；有关学生的管理和教育等。教授会议长由学部长担任，并负责主持召集会议。同时，学部长还负责学部的一切行政事务。总之，日本地方高校实行校、学部两级分工决策，双层治理。

4.通过特定人员或人员组成进行治理协调

日本地方高校通过特定人员或人员组成对内部治理进行协调，具体表现为：(1)以校长身兼数职的方式实现协调。例如，宫城大学校长既是经营审议会审议长，又是教育研究审议会审议长，同时又是学校的法人代表，总司校政，起到了沟通经营审议会、教育研究审议会和大学的作用；横滨市立大学校长既是管理委员会的副理事长，又是学术委员会主席，起到了沟通管理委员会、学术委员会和大学的作用。(2)通过控制管理机构的成员组成起到协调作用。例如，宫城大学中，理事长兼校长、副理事长兼负责人事劳务理事、负责财务理事、负责教育理事、负责研究理事、负责总务企划理事兼事务部长等，他们既是经营审议会成员又是教育研究审议会成员，起到沟通协调两个管理机构的作用。(3)通过理事长、副理事长等人员进行协调。例如，宫城大学的行政系统是通过理事长兼校长、副理事长、若干名理事、事务部长等来实现协调的。总之，日本地方高校通过特定人员或人员组成对学校内部治理起到有效的协调作用。

三、英国地方高校内部治理结构

英国地方高校最早可以追溯到19世纪20年代后兴办的近代大学。当时，社会与经济飞速发展，伦敦大学、达勒姆大学、曼彻斯特大学等相继成立。这些大学由地方创办，与地方联系密切，不受宗教信仰限制，且非常重视科学技术和应用技术方面的研究。后来工业革命促使高等教育迅猛发展，但其始终保持“精英教育模式”。直至《罗宾斯报告》的出台，才推动高等教育从精英化教育向大众化教育转变，并将所有符合条件的多科技术学院全部升格为大学。

而英国地方高校内部治理结构的主要特征表现在以下几个方面：

1.理事会或董事会主导学校运行

英国地方高校最高领导机构是理事会或董事会，虽说还有学术委员会等校级管理机构，但理事会或董事会总体负责校政和财务，把握学校的方针政策。例如，安格利亚鲁斯金大学理事会从总体上治理大学，贯彻学校的政策，并掌握学校全部财产的管理、处理等事务，而学术委员会则是受理学校的学术性事务，具体涉及学校教学科研方面的工作，并对理事会负责；伯恩茅斯大学董事会负责监管大学战略发展，确保资源的有效使用和大学还贷能力。董事会或理事会单会治理是英国地方高校的显著特征。

2.代表校内外利益的双边治理

英国地方高校在其决策机构中除有校内人员外，还积极吸收校外各界人士或代表公众利益的人员参与。例如，安格利亚鲁斯金大学理事会成员组成中校外人员至少占了一半，且所有的校外成员必须具备专业技能，或在工业、商业界具有丰富的工作经验。其中，至少有一名成员是教育专家。又如，伯恩茅斯大学董事会成员由来自高等教育界、产业界、商业界、(学术和非学术的)教员和学生代表，以及副校长和大学高级管理集团其他成员等组成。可见，校外人员参与英国地方高校的内部决策，形成了双边治理格局。

3.“校一学院”双层级治理

英国地方高校中各学院具有较大独立性，实行双层级治理。例如，安格利亚鲁斯金大学的各学院均设有学院委员会，代表理事会制定学院内部课程开发的战略规划，包括考虑课程开发的建议和调查学院新开设课程的开发路径，学院还负责代替大学监管确保学术标准的政策和程序的贯彻执行情况等。可见，各学院在学校宏观决策下具体负责自身内部事务的决策。

4.通过特定的管理机构和人员进行治理协调

英国地方高校内部治理主要通过各类委员会和主要校领导身兼数职等方式进行协调，具体为：(1)通过各种委员会进行协调。例如，安格利亚鲁斯金大学理事会下设有：学术标准、质量与规定委员会，学习、教学与评估委员会，科研委员会，学生事务委员会，评议会等五个学院委员会，它们发挥着协调大学当局与学院以及学院与学院之间关系的作用。(2)通过主要负责人身兼数职起到沟通作用。例如，安格利亚鲁斯金大学通过校长担任各管理机构的领导，起到协调各方利益的作用。总之，特定的管理机构和人员在英国地方高校内部治理协调中发挥着重要作用。

四、启示与借鉴

合理的内部治理结构是学校有效运作的关键。针对我国新建本科院校内部管理专制集权、决策相对封闭、学术权力弱小、学生利益诉求难以体现等问题，吸纳美国、日本和英国地方高校内部成功治理的经验，我们可以得到如下启示：

1.从管理转向治理：建立以党委书记为主席的董事会为最高决策机构

任何一个国家的高校都不是孤立存在的。“就像战争意义重大，不能完全留给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。”高校是个典型的利益相关者组织，对外与政府部门、中介组织、公司企业、社会公众、当地社区以及毕业校友等有着千丝万缕的联系，而在校内校长、管理人员、行政人员、教师、学生等各自形成了具有不同利益诉求和职责使命的权利主体。尤其是依靠地方财政创办的新建本科院校，其经费严重不足，亟需争取来自工商、金融、企业、政府等各界的资金投入。那么，如何充分反映这些相关群体的利益是新建本科院校亟待解决的问题。长期以来，在我国实行党委领导下的校长负责制，这种体制深深地打着计划经济时期的烙印，既忽视了高校的本质特征，也割断了学校与社会的横向联系。因此，有必要创新和优化内部治理结构，建立党委加盟的董事会。其中，党委书记担任董事会主席，党委是政治领导核心，董事会是决策机构。党委必须转变领导方式和职能，从直接决策转变为把握大局和办学方向，监督和参与决策。具体包括：(1)领导和监督董事会的组成；(2)通过讨论和投票参与学校决策；(3)参与优秀管理干部人选的讨论并向董事会和校长推荐；(4)依法监督董事会、校长、学术委员会等校内管理机构的活动；(5)在校内发展党组织和领导统战工作。董事会成员除了党委委员外，还必须广泛吸收政府官员、企业家、教授、学生家长、民主党派成员和其他社会贤达等，形成利益相关者共同参与决策的模式，让学校实现由管理向治理的转变。

2.从治校转向治学：设立教授委员会作为学术决策机构

“教授治校”最早源于中世纪的巴黎大学，牛津大学、剑桥大学继承其传统，而德国柏林大学将其发扬光大，美国哈佛、耶鲁等大学则赋予其新内涵。直至蔡元培任北京大学校长期间，教授治校才在我国得以贯彻并走向完善。近代以前大学规模小，校务简单，与社会联系较少，教授治校发挥着良好的作用。但后来，随着大学内部事务日益复杂，管理难度加大，昔日的教授治校已不能很好适应现代大学的管理，须为“教授治学”所取代，即教授应把主要精力投入到研究“治学”中，从事具有研究属性的学术活动，包括教学活动、科研活动、学术事务决策活动等。因此，建立一个在学术事务上有决策权的教授委员会势在必行。事实上，高校设立教授委员会并非新鲜事，但多数高校的教授委员会形同虚设或无法发挥正常功能。真正的教授委员会职责应为：(1)审定校(院或系)学科专业建设规划、科研工作规划、师资队伍建设规划和年度工作计划等；(2)审定校(院或系)教学、科研组织形式；(3)审定校(院或系)本科生、研究生教学计划和培养方案；(4)审定校(院或系)资源配置原则；(5)审定校(院或系)教师和其他系列人员工作考核、成果评价的原则和标准，负责职务(岗位)聘任；(6)审定校(院或系)对外交流与合作的内容和形式；(7)审议校长(院、系主任)认为有必要提交的其他重要事项等。只有如此，才能使教授委员会拥有学术事务决策权。

3.从隶属管理转向委托代理：保证校长独立行使行政指挥权

尽管20世纪90年代《中国教育改革和发展纲要》、《中华人民共和国高等教育法》等从法律的角度提出了高校应具有面向社会自主办学的法人资格，但“由于高校领导的选拔权、任命权、考核权、评价权集中在上级主管部门手中，因此在办学过程中，高校领导很难做到不唯上是从，主要按照政府部门的文件、指令办学，造成大学‘千校一面’，减少特色和个性，很难真正体现学校的历史和文化以及教师和学生的意志”。高校在本质上还是计划经济时代政府主管部门的附属机构，尤其是地级市创办的新建本科院校，受制于政府的管理更多，难以形成符合市场经济的运行规律。因此，政府必须转变职能，改变对高等学校的直接管理，打破高校与政府的行政隶属关系，建立法制框架中的政府和高校的委托代理关系，保证校长独立行使行政权力。同时，在与党委加盟的董事会关系上，校长要服从党委的政治领导，受董事会聘任并对其负责。董事会一旦做出决策，校长就可以独立运作，主要包括：(1)组织并领导校内管理系统，统率校务会和教授会，协调教学、科研、行政等各方面的关系；(2)制定学校发展的重大决策；(3)对副校长的任免有建议权，对院(系)主任及高级行政人员可以直接任免，并物色一流的教师、管理人员，有权成立各种专门委员会等；(4)处理学校与董事会、学校与政府、学校与社会的关系；(5)拥有财权及广泛筹集办学资金等权力。

4.从虚体转向实体：落实院(系)办学自主权

我国高校推行学院制改革，至今已有20多年，但不少高校的学院办学自主权仍不足。对于脱胎于高职高专的新建本科院校而言，专制集权的管理传统使其院(系)基本没有自主权，学院大部分管理权仍在学校，且主要集中在学校的有关职能部门，不能满足学校办学规模日益扩大的需要。因此，必须真正落实院(系)实体化运作，实行校、院(系)双层级治理，即分工决策，分权治理。学校及职能部门主要行使制订目标、监控考核、研究政策、宏观调控、对外联络等五大职能。院(系)承担学科建设、教学质量管理和社会服务等责任，同时拥有财务、人事和配置院(系)内人力、物力资源的自主权。具体包括：(1)教学管理，包括日常的教学管理(开课、排课、考试等)和教育质量管理，以及专业建设、课程建设、教材建设、教学研究、教学计划、教学实习、毕业论文和毕业设计等管理；(2)学科建设和科研管理，主要包括制定本院(系)学科建设规划，组织学科、实验室和学位点建设，以及科研项目、成果鉴定、科研评奖、科技开发、社会服务等管理；(3)人事管理，包括院(系)人员岗位的聘任和管理，制定和实施院(系)人才培养和人才引进计划，以及师资调配、内部人员流动、初级职称评定等；(4)财务管理，包括在经费总额包干的基础上负责审批计划内公用经费支出和创收等经费自主管理；(5)学生管理，包括本院(系)学生的奖惩和考评，以及思想政治教育和道德教育工作；(6)行政管理，包括院(系)下设部、所、中心的主要行政管理工作，平衡各所、中心的发展，合理配置资源。另外，还要负责实验室管理、外事管理、院办产业管理等。

5.从无到有：鼓励大学生参与学校内部治理

我国大学生作为高校治理重要主体的地位一直难以落实。在高校民主政治建设、学校内部管理民主化以及世界高等教育发展趋势的推动下，为促进大学生健康发展，有些高校尝试让大学生参与学校内部管理，但局限很多，主要表现在：(1)学生多数只能参与学校的教学管理、校园管理等具体事务，很少能参与学校的重大决策，尤其对重要行政官员的任免没有发言权；(2)学生往往以提意见或建议的方式参与管理，其实效性不大。因此，必须强化大学生作为内部治理重要主体的地位，拓宽学生参与学校管理的方式及范围，尤其是真正参与学校重要干部任免、重要项目安排和大额资金的使用等决策。囿于现有的体制和制度，学生参与学校重大决策难以一蹴而就，但至少可以在院(系)重大决策中，吸纳学生参与，通过一定的民主形式，让学生畅所欲言，充分发挥学生参与学校内部治理的工作。

参考文献：

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