以教代会建设为着力点，推动现代学校制度的构建
摘 要： 在教育改革向纵深发展的今天，以教代会建设为着力点推动学校民主管理，推动现代学校制度建设是人本主义的体现，是提高学校管理效能的有效途径，是保证学校可持续发展、维护学校稳定的必然要求。
关键词： 现代学校制度 理论依据 教代会 实施策略
一、现代学校制度的界定
“现代学校制度”①是一个在实践中内涵不断得到丰富和发展的动态概念，最早由黄兆龙在《中小学管理》（1998年第1期）上刊发的《现代学校制度初探——兼论国有民营学校管理模式》一文中提出。他从现代学校实际出发，借鉴现代企业制度的基本理论，对现代学校制度进行了探讨和届定。此后，关于现代学校制度的理论和实践研究呈上升趋势。比较权威的是由中央教科所所长朱小蔓博士牵头主持的全国教育科学“十五”规划重点课题《基础教育阶段现代学校制度的理论与实践研究——社区、家庭、学校互动机制的探索》总课题组的一些研究成果。目前理论界对现代学校制度有这样一些观点：
*特指在知识社会初见端倪和全面建设小康社会的大社会背景下，能够适应市场经济和建设学习型社会的基本要求，以完善的学校法人制度为基础，以现代教育观念为指导，学校依法自主、民主管理，促进学生、教职工、学校、学校所在社区协调可持续发展的一套完整的制度体系。
*指在知识社会初见端倪和全面建设小康社会的大背景下，能够适应市场经济和建设学习型社会的基本要求，以学校法人制度为基础，规范政府与学校的新型关系，政校分离，产权与经营管理权分离，由教育管理专家负责日常管理，指导和约束学校可持续发展的一个完整的制度体系。
*指符合现代教育基本理念，构建学校法人制度以确立学校的主体地位，以学校组织制度、管理制度和新型政校关系为主要内容的教育制度。其中，以人为本的教育理念是前提，确立学校的法人主体地位是关键②。
尽管有关现代学校制度的界定目前尚不完全一致，但我们可以概括出如下现代学校制度较之传统学校制度的基本属性特征：第一，时代性：一定时期产生的学校制度是适应当时社会经济发展的需要，传统学校制度是计划经济体制的产物;现代学校制度要适应市场经济体制、符合现代社会发展的基本要求，体现以人为本、科学发展、学习型学校等先进教育理念。第二，自主性：计划经济体制下形成的国家对学校的包揽和对学校的统一规划、管理，导致学校与政府之间单纯的隶属关系和学校主体地位的丧失③;在现代学校制度下，政府与学校的关系发生转变，强调权力下放，重心下移，学校依法自主办学。第三，民主性：现代学校制度要求增强学校管理的民主性，形成校本管理和民主管理的制度基础，改变学校内部体制的专制僵化和学校效能低下的状态;第四，开放性：打破学校与社会、家庭之间缺乏沟通的状况，主动寻求社会、社区和家长的支持、参与和监督。
建立现代学校制度是我国教育改革的一个热点和前沿课题。现有研究基本都从现代学校产权制度、现代学校组织制度和现代学校管理制度三个维度上推进，主要涉及学校与政府的关系、学校内部治理结构及学校与社会、家庭的关系三个层面。如天津市和平区岳阳道小学建立开放式校本管理和学校、家庭、社会三结合教育实验，浙江省台州市椒江进行的“教育股份制”实验，浙江省宁波市万里教育集团进行的现代学校管理体系实验、学校文化制度建设和新型资本结构实验，上海市浦东新区的“小政府、大社会”，以及与此相联系的社区、家庭参与中小学管理、监督及评估的实验，等等。可见，政府权力下放、学校自主办学、校内民主管理、家长和社区参与管理是人们公认的特征要素。
二、背景和理论依据
（一）制度创新的必要性和复杂性。
在改革开放日益深入的今天，随着社会发展和进步，现有学校制度面临如何适应新情况、迎接新挑战的问题，出现了一些前进和发展过程中的问题，影响教育发展水平、人才培养质量和知识贡献力度。制度障碍已经成为我国基础教育阶段学校建设与发展的较大障碍之一。通过制度创新进一步释放改革与发展的能量，开发学校发展潜力，形成自主发展能力，让每一所学校都成为充满活力、可持续发展的学校，这已经成为当前教育改革与发展的当务之急④。
建立现代学校制度是一项系统而复杂的工程，结合现代学校制度的属性特征，我们发现至少有三方面的矛盾需要面对：
1.上与下的矛盾：现代学校制度强调政府职能与学校职能的分离，强调政府将本该属于学校的权利还给学校。改变传统对学校实行的全方位的管理方式，通过政府职能的调整，赋予学校相应的自主管理权，促进学校自主发展。自1985年以来，出现了比较明显的发展趋势，学校依法自主管理和校本管理逐步成为现实。
2.内与外的矛盾：传统学校制度缺少开放机制，学校基本处于“闭门办学”的状态，很大程度上将社区和家长隔离在外，在这种情形下，家长和社区的知情权、参与权和选择权严重缺位。现代学校制度强调学校组织的开放性，学校要努力将社区和家庭纳入到学校管理框架之中，并建立学校、社区和家庭有效的互动机制。
3.破与立的矛盾：现代学校制度是对传统学校管理体制的变革;需要改变原有的行为模式、思维方式和观念定位，在改章立制中将涉及很多人的利益得失。
（二）制度创新的关键点和着力点。
“完善的现代学校制度，在依法确立学校办学自主权的前提下，必须使广大教师依法享有充分民主的制度，并有效体现在决策、管理、监督各个环节上”⑤。中央教科所总课题组曾提出：在我国基础教育阶段，现代学校制度建设的第一大阶段，应该以能够促进学校管理民主化，推动教职工、社区人士、学生和学生家长有效参与学校管理方面的制度为建设的重中之重。可见，现代学校制度建设在现阶段的重大任务就是对学校内部民主管理制度进行积极探索，以更好地应对在改革中出现的各种矛盾。
教代会制度是学校民主管理的基本形式。以教代会建设作为推动现代学校制度建设的着力点，是基于以下四个方面的考虑。
1.是推动学校民主管理的需要。随着我国社会民主化进程的加速，学校的民主化越来越成为学校生活中的核心内容，但是，党的十六大和十七大要求的民主化建设、政治文明建设，在实践层面的推进速度相对缓慢。在中小学的现代学校制度建设方面，民主管理还是比较薄弱的环节之一。比如：目前的“校长负责制”还有待进一步完善，一些地区和学校的校长对教职工、学生、学生家长和社区服务的意识相对薄弱，距离学校内部真正实现民主管理仍有相当大的差距⑥;与此同时，随着中国社会民主化和教育改革进程的加快，在学校内部，广大教职工的民主意识愈来愈强，他们更关注学校的发展和兴衰，要求参与学校民主管理的愿望越来越迫切，希望有一个能对学校发展表达自己意见和建议的有效渠道，以主人翁的身份参加民主管理，为办好学校贡献智慧和力量。
教代会是教师参政议政的法定形式和主要机构，党的十七大报告指出：“完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，推进干部公开，支持职工参与管理，维护职工合法权益。”《教育法》明确规定：“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与学校民主管理和监督。”可见，建立和健全以教师为主的教代会制度，是维护教职工合法权益、保障教职工主人翁地位、改变学校民主管理薄弱现状的法定途径。
2.是推动学校人本管理的需要。人本管理理论渊源于20世纪中期的人际关系理论和行为科学，它强调在管理过程中研究并满足人的心理和生理需要，重视人、尊重人，激发人的工作动机，激励员工全身心地为实现组织目标而努力⑦。人本管理在学校管理模式中的特点如下：（1）把师生员工的需求、欲望、兴趣放在第一位，重视用各种手段调动他们的积极性、主动性和创造性;（2）注重对教职工和学生心理、行为的深入研究，满足他们的合理需求，减少强制性管理，使他们的劳动从被迫变成自愿;（3）强调自主管理、参与管理，激励教职工和学生发表意见，提倡教职工和学生主动积极地参与决策，发挥主观能动性，集思广益，促进学校的发展;（4）注重协调人际关系，化解行政管理的人际矛盾，增强学校的凝聚力。人本管理是学校管理的关键。以人为本的学校管理理念，实际上就是无论什么时候，都要看到学校广大教职工在学校中的重要地位，都应看到教师是教育教学改革的实践者，是实现中小学教育目标的直接承担者，要充分调动教师的积极性、主动性、创造性，促进教师和学校共同发展。
教代会是教职工参政的“群言堂”，是保障教职工知情权、表达权、表决权和监督权的主要平台。推动教代会建设就要彰显人本主义的现代管理理念。
（三）提高学校管理效能的需要。
心理学家利克特（R.likert）提出四种管理系统的观点，并依此作为测量学校组织气氛的工具。1.利用—权威型;2.仁慈—权威型;3.协商型;4.参与型;利克特认为，这四种类型中，组织气氛愈接近后一种，组织的效率就愈高，成就就愈大。由于学校是“人—人”系统，工作绩效主要取决于人的因素，其中人的积极性是关键中的关键。美国心理学家温姆和耶顿1975年就提出了“领导参与模式”，认为有效的领导者应该根据不同情况让职工不同程度地参与决策，争取获得解决问题的一致意识，并付诸实施。
心理学试验证明它有着非常明显的成效⑧。通过教代会实行民主管理，能满足教职工的高层次心理需要，能够培养出积极向上的“集体意识”和组织文化，能充分调动教职工投入工作的积极性，激励其良好工作行为，从而成为提高组织效能的有力保障。
（四）健全学校治理结构的需要。
近年来，管理学界常常在讨论一个颇为时髦的话题——组织的健康问题，说的是组织由于机构设置不当而引发的种种“健康”问题。良好的组织机构其本身并不创造良好的业绩——就像一部好的宪法并不保证产生伟大的总统，好的法律并不保证有一个道德的社会一样。但是，糟糕的组织机构会使企业与良好的业绩无缘，无论管理人员是多么出色⑨。（同其他组织一样，某些学校组织也会由于各种原因表现出“健康问题”，其中最重要的两个如下：
1.权力过于集中，缺少监督机制。如教代会从不开会，或即使开会也不过讨论一些小事，对学校的改革、发展根本体现不出参与决策的作用。
2.信息沟通不畅，只有学校管理者对下的单向沟通，即下命令，做指示，很少有下对上的沟通，教师有想法不愿意对领导说，觉得领导不贴心。
以上两个常见的学校组织病理症状都和组织机构不健全或设置不当有关。在传统学校领导体制中，校委会、党组织和教职工代表大会三者责权模糊、混淆，存在不能很好地行使各自权力甚至越位的现象。校长负责制作为我国中小学管理体制改革的重要举措，提高了学校管理效率，给学校发展带来了生机和活力。但在实践中由于缺少配套的制衡机制，引发了一些问题。在现代学校制度下，依据决策、执行和监督相互分离、相互制衡的原则，健全党组织、校委会、教代会三者责权明晰的学校领导系统刻不容缓，形成一个相互补充、相互制衡的有机协调系统，其中包括校长要尊重教职工的主人翁地位，定期向教职工代表大会报告工作，听取意见，接受评议，发挥教代会的咨询审议、监督作用，并形成具体制度予以落实。要使学校的工作取得成绩，一定要使学校组织保持健康。以教代会为核心的现代学校民主管理制度的建设，实际上是通过学校治理结构的调整解放教育生产力。
三、实施策略
在教育改革不断向纵深发展的今天，教代会工作愈来愈得到关注和重视，近年来各个学校在上级有关部门的积极推动下，教代会建设取得了一定的成绩，积累了许多好的经验，特别在《浙江省教职工代表大会工作规程》出台后，教代会在制度化、规范化建设上成效显著。由于教代会运行机制尚不健全，存在的问题显而易见。通过对十所中小学教代会的调研数据分析，有如下三点较为突出：
1.教代会不规范。学校缺乏本校的配套制度和操作规程，在时间安排、工作机构设置、议程安排上都具有较强的随意性;严重影响了教代会的严肃性和教职工的参与热情，影响大会的实效。
2.教代会品位低。一些学校还停留在讲私利、要福利的低级阶段;部分学校没有大会目标和中心议题，或有中心议题但缺乏有效的宣传和引领。
3.教代会实效性差：教职工的意愿和要求没有得到充分表达，教代会职权没有得到完全落实，影响教代会应有作用的发挥。在教育立法日益健全和完善的条件下，如何进一步加强教代会制度建设，使教代会真正成为学校民主管理和现代学校制度建设的有效载体，是摆在我们面前亟待解决的重要问题。
（一）以规范程序建设，夯实民主基础。
教代会职权的真正落实必须有相应的规章制度和执行程序作保证，否则教代会就会流于形式，民主管理就会落空。为此必须迈好三步。
第一步：完善制度。根据《浙江省教职工代表大会工作规程》制订、完善本校的教代会工作条例，根据《工会法》、《中国工会章程》、《宁波市基层工会直接选举工会主席试行条例》，制订完善本校的工会委员会选举办法、提案处理办法和校长民主评议实施细则等一系列相关制度，使教代会的各个重大环节做到有章可依、有章必依。
第二步：明确职权。教代会职权能否得到落实是衡量学校民主管理水平和教代会质量高低的重要标志。一方面，明确是党政工的共同任务，工会仅仅是教代会的工作机构;学校党政工组织要以全新的视角看待教代会制度，以互动的合力推进教代会制度的建设。另一方面，它是教职工参与学校决策和管理、监督干部的权力机构，是学校实行民主管理的基本形式，在学校工作中具有不可替代的政治地位，具有审议通过权、审议决定权、审议监督权和审议评议权等四项职权。
第三步：规范操作。一抓代表选举的公平性，关注学科、处室、年龄等方方面面的平衡，同时，要开展培训以提高代表素质和民主参与的能力;二抓组织机构设置的可操作性，包括工作小组、主席团、代表组的设置要充分体现群众性和兼顾性，这是保证会议有序推进的重要因素;三抓议程安排的合理性，以尽可能不影响正常教学秩序为基点，但党政工联席会议、代表组讨论、主席团研究等重要环节绝不可以草草了事，因为这是关系大会成功的关键;四抓总结反馈的及时性，以规范化提高关注度和权威性，为民主管理夯实根基。
（二）以中心议题建设，营造民主氛围。
教代会中心议题是整个大会的灵魂和方向，也是保证教代会品位提升的关键。
1.重视中心议题的提炼。提炼的途径不外乎两种，一种是由党政工联席会议讨论决定，另一种是向广大教职工征集;中心议题的内容可以是学校的中心任务、奋斗目标或主要的管理理念，比较典型的如“积极营造共同愿景，提升校园文化品位”，“建设学习型组织，为实现学校跨越式发展而努力”，“践行科学发展观，推动学校的持续发展”，“搭建平台，加速青年教师的成长步伐”，等等，往往与学校本年度或今后几年的工作重心相关，与学校主要领导的管理理念合拍。
2.围绕中心议题开展引领。在为期一个月的教代会工作期间，一方面，开展中心议题相关宣传;利用学校所有宣传阵地，如网站、宣传窗、黑板报、广播台、横幅等开展宣传;分发配套书籍，进行宣传和引领，渲染气氛，提高教职工的理论修养、思想境界。另一方面，围绕中心议题进行校长中心发言。对于校长而言，专题发言较之以前做工作总结报告难度加大，但也获得一个很好的宣讲自身管理理念的平台。围绕中心议题开展的宣传和中心发言无疑成了对全体教职工的一种引领和提升，使全体教职工明确学校的奋斗目标，接受前沿的管理理念;教代会在一定程度上成为推动学校文化建设的阵地，为营造民主和谐、积极向上的组织愿景服务，是教代会质量和品位的保证。
（三）以提案机制建设，推动民主参与。
提案征集是充分实现教职工作为学校主人翁的角色地位，是广大教职工为学校工作献计献策、下情上达的有效途径，也是推动教职工民主参与的必由之路，古人云：“积力之举，无不能胜也，而众志之为，无不成也。”教职工的民主参与对学校各项工作健康有序地前进的作用是不可估量的。在实际工作中学校提案工作存在两大难题，一是提案质量低下，基本集中于提高福利待遇，着眼于个人利益或本学科本科室的利益;二是提案数量少，由于长期达不到要求等原因，一些学校教职工缺乏提案的积极性。如何调动全体教职工主人翁的积极性，就成为提案机制建设的关键。
围绕激励方法，管理学家提出过很多理论和假设，其中著名的有马斯洛的“需要层次理论”、麦格雷戈的“X理论-Y理论”、赫茨伯格的“双因素理论”、麦克利兰的“成就动机理论”等，这类理论都有一个特点，即强调满足人的需要，激发人的内在动机，调动人的积极性，顺利实现组织的目标。我们把这类理论称为强调需要型激励理论。将这类理论运用到中小学管理中，学校管理者就要想方设法了解教职工的需要，尽可能满足或引导教职工的需要。具体操作方法如下图⑩。
需要满足的操作法
落实到提案机制建设中：一要强化审议评价。主席团对每一条提案都要进行认真地审议，在此基础上，确定交流提案和立案提案，凡是正当的合理需要均可以作为立案提案，而对于当前不能解决的合理需要则确定为交流提案，而对于那些不正当的需要，则不予立案;二要重视解释说明。交流提案和未立案的提案要求提案涉及的相关部门负责人或校长本人，向提案人做好个别的解释说明工作，保护他们的积极性;三要注重表彰落实。对提案的重视与落实，是关系到教职工进言献策热情的关键。可从立案提案中评选出优秀提案进行隆重表彰;加强对提案落实情况的监督反馈。如有在规定期限内未能落实的提案，由校长向全体教职工做出相应的解释说明，并需提出提案落实的最后期限，以获得教职工的谅解;四要尝试围绕中心议题征集提案。紧紧围绕中心议题征集提案，往往能够使教职工更多地从各个细节关注学校工作和学校发展，提高提案质量和大会实效。如围绕“积极营造共同愿景，提升校园文化品位”的中心议题征集提案，共同愿景是学校的管理理念、学校的文化和价值取向，涉及学校理念系统各个子项目：包括学校使命宣言、办学理念、学校发展总目标、学校形象定位、培养目标、学校精神、学校三风、办学特色、校徽、校门口箴言、校歌等，征集本身就是对全体教职工创造力和智慧的一种肯定，被采用更是一种荣誉和精神激励。有效引导全体教职工关注学校的传统和积淀，体会学校面临的挑战和困难，设计学校的前景和未来，在集思广益中完成学校理念系统的构建，推动校园文化建设上新台阶。
总之，提案工作的实施策略，要能充分调动全体教职工主人翁的责任感，要能充分调动和保护全体教职工的创造力和积极性，进一步引导教职工把目光投向学校工作的方方面面，推动学校的科学决策和各项工作的长足进步。
（四）以票决制的实行，保障民主决策。
管理大师西蒙说：“管理就是决策。”可见决策在管理活动中的重要性。参与决策不仅作为提高教师积极性和学校管理效率的一种管理方式，更要使教师把“个人的思想和感情都投入到一种为团队目标作贡献、分担责任的团队环境之中”。当前随着学校管理民主化步伐的推进，参与决策正在成为一种日益重要的管理方法。研究者们发现，让教职工参与学校的决策活动，能够带来以下好处？輥？輯？訛：
1.能让学校管理者获取更完整的信息，得到更多的备选方案;
2.能培养教职工的自主管理意识和责任感;
3.能提高教职工对学校组织的认同感及对自己所从事的教育职业的满意度;
4.能增加决策方案的可接受度，有利于方案的贯彻落实;
5.能改善学校领导和教职工的关系，使学校的组织气氛更加和谐。
根据参与决策“认可区模式”理论，对当事人来说既有利害关系，又有能力参与决策的问题，属于认可区外的问题，应从一开始就让当事人参与决策。例如，学校的绩效工资或奖金分配问题、教职工聘任条件问题、评优标准问题等，这些都关系到教师的切身利益，教师有能力参与方案的讨论，这类方案最好让教师最大限度地介入决策程序，即从决策过程的一开始就听取教师的意见，这样可大大增加决策的接受度，减少执行中的阻力;学校管理制度作为师生员工的行为准则和规范，其最终的贯彻执行者是学校每个成员，为使各项规章制度落实“到群众中去”，就应在制定的源头上做好“从群众中来”，多方面征求师生员工对职能部门的意见建议，充分发扬民主，集思广益？輥？輰？訛。
教代会上一般有三种表决方式：鼓掌表决、举手表决和投票表决，前面两种方式是运用较多的，正因如此，民意无法真正表达，使教代会流于形式，民主决策和民主监督成为一句空话。教代会票决制是指属于教代会审议通过或审议决定的决议，实行会员或代表无记名投票表决的制度。票决制的推行，一方面是保障教职工切身利益的需要，随着校内管理体制改革的不断深化，学校内部利益格局调整的频率加快，许多关系到教职工切身利益的方案措施要出台，许多制度要重新修订，教职工利益受到侵害的可能性增大，要维护教职工利益就必须推行票决制。另一方面是减轻学校党政工作压力的需要。“越是棘手的问题，越要充分发扬民主”，由于票决制坚持无记名投票、“一人一票”和“少数服从多数”的原则，充分表达了代表的民意，保证了表决和选举的合法性和公正性，一定程度解决了以往决策后可能出现的争论和纠纷，减轻了学校党政领导的决策和执行压力，也提高了决策的科学性。充分的讨论酝酿是成功的关键。在票决制推行过程中，把握好小组解释讨论汇总意见—主席团讨论修改—再小组讨论—再主席团修改，几上几下的讨论和修改过程是消弭矛盾高票通过的关键。这样既兼顾了党政需要，又维护了教职工的切身利益，提高了教职工参政议政的热情，使工会桥梁纽带作用得到了有效发挥，有利于密切党群关系，促进校园和谐。
教代会是学校实现科学发展观与科学决策观的关键途径，是学校政治文明建设的主体工程，教代会制度的建设和完善是关系学校发展的一个大课题，提升教代会制度的规范化、科学化水平，不断提高教代会质量，是时代的要求，是改革的要求，是学校前进的要求。以教代会建设为着力点推动学校民主管理，进而推动现代学校制度是人本主义的体现，是提高学校管理效能的有效途径，是保证学校可持续发展、维护学校稳定的必然要求，在实践中有着无法替代的重要性，值得继续探索和研究。
注释：
①黄兆龙.现代学校制度初探.中小学管理，1998（1）.
②“普陀区现代学校制度建设若干方面的实践与研究”课题报告.
③现代学校制度建设和学校变革研究.
④现代学校制度建设和变革研究.
⑤关于基础教育现代学校制度的思考.钱江晚报.
⑥⑦学校管理理论与实践.北京大学出版社，2002.1.
⑧论校长负责制及其有效实施.
⑨[美]彼得·德鲁克著.毛忠明等译.管理实践.上海：上海译文出版社.
⑩学校管理理论与实践.北京大学出版社，2002.1.
？輥？輯？訛学校管理理论与实践.北京师范大学出版社（第四章），P119.
？輥？輰？訛学校管理理论与实践.北京师范大学出版社（第四章），P72.
参考文献：
[1]黄兆龙.现代学校制度初探——兼论国有民营学校管理模式.中小学管理，1998（1）.
[2]教育部人事司组织编写.学校管理理论与实践.北京师范大学出版社，2002.3：37.
[3][美]彼得·德鲁克著.毛忠明等译.管理实践.上海：上海译文出版社，1999、257-258.
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[5]范履冰.建立现代学校制度是一项系统工程.中国教育新闻网——中国教育报，2008-12-11.
[6]刘天锁.深化三结合教育，建设现代学校制度.“基础教育阶段现代学校制度的理论与实践研究”课题组.
[7]叶莎莎.现代学校制度的着力点在哪里.中国教育报，2008-3-4，第5版.
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