城区教育均衡发展的问题、原因与对策

城区教育的均衡发展是城市统筹发展理念在教育领域中的具体体现，强调从统筹、均衡的理念着手，推进城区学校的均衡发展，实现区域教育均衡，促进城市和谐有序发展。基础教育资源配置不均衡问题涵盖区域间、学校间、城乡间资源配置失衡等方面。由于城区区位、资源等因素制约，城区教育均衡发展的形势依然严峻，构建适应城区教育均衡发展的机制成为城区教育发展过程中亟待解决的问题。

一、H市城区教育均衡发展的审视

为了能更为深入地了解城区学校均衡发展的现状，为有效地推进城市城区教育的均衡化发展提供参考，我们随机选取了湖北省H市城区的29所中小学，对学校教师、学生和学生家长进行了问卷调查。共发放问卷1500份（各500份），回收487份学生问卷、483份教师问卷和429份家长问卷，回收率94.26，有效率91.49%。运用SPSS17.0对问卷数据进行分析。同时与H市23所学校校长、教师进行了访谈，在此基础上深入了解H市城区学校均衡发展的现状，以满足研究需要。通过调查发现，H市城区教育均衡发展（特别是城区学校发展）的形式依然严峻，城区教育存在起点、过程和结果三个方面的不均衡现象。

1.起点不均衡

H市城区教育起点上的不均衡主要体现在入学机会方面。H市城区义务教育阶段学校实行“就近入学”的原则。但是，由于H市城区学校分布不均、校际差距过大，导致择校现象严重。调查显示，H市城区除老城区外的另外三个街道办受办学条件和水平的制约，辖区内学生流入老城区的现象非常严重，学生总数分别只占总人口的4.81%、4.34%、3.44%，远低于全市区7.64%的平均水平，很多家庭条件较好的学生选择去老城区的优质学校就读，而家庭条件一般的学生只能在薄弱学校就读。在高中方面，由于H市城区高中优质教育资源有限，优质高中普遍实行“择校费”制度。如果考生在中考中未能达到一定分数，就要缴纳从几千元到几万元不等的择校费方能入学。这就使得一大批家庭条件一般的学生失去了进入优质高中就读的机会。

2.过程不均衡

H市城区教育过程中的不平衡主要体现在教育投入、师资力量和教学设施三个方面。H市城区实行“市、区、街”三级教育管理体制，“市、区、街”三级教育管理部门的教育投入存在较大差异，呈现“市>区>街”的现象。在师资力量方面，城区薄弱学校和优质学校在教师数量和质量上都存在较大差距，并且薄弱学校和优质学校在引进教师的名额指标上也存在差距。在教学设施方面，城区薄弱学校所拥有的图书、电教设备和体育器材等和优质学校相比都存在较大差距，相当一部分薄弱学校缺乏基本的教学仪器和实验设备。调查显示，H市实验小学有教学及辅助用房总计7585平方米，体育场地10540平方米，教学装备价值350万元。而同一城区的余湾小学仅有教学及辅助用房1984平方米，体育场地1900平方米，教学装备价值不足9万元。H市城区校际差距过大的现象普遍存在，并且校际差距仍在不断扩大。

3.结果不均衡

H市城区教育结果上的不均衡主要体现在城区学校发展水平的不均衡、薄弱学校和优质学校学生获得知识和能力的差异以及学生毕业流向上的差异。在学校发展水平上，优质学校占用了更多的优质教育资源，吸引了大量的生源，学校不断发展壮大，而薄弱学校由于优质教育资源的缺失，学校办学水平不高，生源大量流失，造成学校日益萎缩。例如调查显示，H市东门小学学生数量为1902人，并呈增长趋势；而同一城区的南湖小学学生数仅为235人，并且还在不断流失，薄弱学校和优质学校之间的差距逐渐扩大。另一方面，由于办学水平的限制，薄弱学校的学生缺乏必要的知识学习和实践机会。调查显示，H市城区有相当一部分薄弱学校由于教学仪器的缺乏，学生不能够正常上实验课；由于体育器材的缺乏，学生不能够进行专业的体育学习，体育课变成了跑步课、打闹课。在学生的毕业流向方面，薄弱学校的学生的毕业流向明显差于优质学校的学生。薄弱小学——薄弱初中——薄弱高中——（一般大学|高职高专|进入社会），成为了大部分薄弱学校学生的求学轨迹。

二、H市城区教育发展不均衡的主要原因

1.“市、区、街”三级教育管理体制是城区教育发展失衡的根本原因

“教育改革和发展所取得的成就与存在的各种问题，都直接或间接地与教育管理体制的改革有着十分密切的联系。”[1]H市城区中小学校管理分属于市教育局、区教育局和街道办三级教育主管部门。各级主管部门财政状况的不同导致其对教育的投入能力也存在差异，使得同一城区的中小学校出现发展失衡、教师同工不同酬等问题。我们对H市的500名教师进行了问卷调查，结果发现，月工资在3000元以下的占调查总数的57.4%，对工资现状不满意的占55.7%，极不满意的占32.9%，对福利待遇不满的教师占81.6%，而这其中来自区属、街属的教师占大多数。教师收入的巨大差异造成相当一部分教师不满，影响他们工作的积极性。由于各级政府财政状况的不同，其用于所属学校的建设或办学的经费自然会有差别，这也导致分属于不同管理主体的学校发展失衡，不利于适龄学生公平享受优质教育资源。

2.教育投入总体不足是导致城区教育发展失衡的直接原因

“办教育需要一定的人力和物力，办多少学校，能吸收多少人受教育，学习多长的时间，必须有一定的物质条件作保证。”[2]投入不足是H市义务教育长期存在的问题，由于H市属于经济欠发达地区，社会经济发展相对较为落后，对城区教育的投入并不能满足城区教育发展的需求。我们在调查中发现，目前城区教育财政拨款主要用来保证人员工资，学校基本建设除了少量的“两费”外，全靠学校收费和社会筹资。各学校为了基本建设负债较大，仅市直学校就负债近2个亿。城区相当一部分学校存在校园面积和校舍面积不足、教学设施缺乏、师资力量薄弱等突出问题。在教育投入总体不足的情况下，有限的教育资源又被更有背景、有关系的优质学校占用，薄弱学校经常面临办学经费不足的窘境，城区教育发展不均衡就成为了必然的结果。

3.教师资源配置不均是导致城区教育发展失衡的深层原因

“学校师资是学校教育质量的决定因素之一，师资力量不均衡是导致基础教育非均衡发展的一个重要原因。”[3]调查显示，H市城区学校间师资的配备在数量和质量上都存在较大的差异，在教师的质量上，优质学校的教师在文化层次、专业素质和发展能力上都要优于薄弱学校的教师。H市考棚街小学教职工数量达到134人，其中，省市级骨干教师就有12人；而同一城区的新河小学教职工人数仅为18人，且没有一人获得过省市级及以上奖励。在教师的数量上，优质学校集中了大部分的教师，可以说是人满为患，并且不断有薄弱学校的教师跳槽到优质学校来。教师资源由“薄弱学校向优质学校的流动状态，进一步加剧了义务教育发展的不均衡”。[4]

4.家庭背景差异加剧了城区教育发展的失衡

由于“义务教育阶段公立学校之间存在较大的校际差距，代表优质教育资源投入的好学校、重点学校成为背景较好学生家庭追逐的热点。”[5]家庭条件优越的家长一般都较为重视孩子的学习，对于孩子学习的投入能力和愿望也都较为强烈。“家庭社会经济地位越高，子女越有可能进入优质的重点初中就读。”[5]而家庭条件较差的家长对于孩子受教育的投入能力和愿望相对不足，致使相当一部分孩子只能进入薄弱学校学习。这样就导致在优质学校学习的孩子大部分家庭条件较为优越，家长对孩子学习的投入较大，对于学校的关注也较多，优质学校的发展就更能得到社会的关注。而薄弱学校由于缺乏学生家长和社会的关注，自身的发展经常会遇到难以解决的诸多问题，与优质学校的差距也会逐渐地扩大。

三、促进城区教育均衡发展的策略

城区教育均衡发展是政府应当担负起的责任，实质就是“政府作为调控社会运行的中枢和公共资源分配的主体，对区域内的教育资源进行合理配置。”[6]笔者认为，构建城区学校均衡发展的机制需要在教育管理体制改革、教育运行机制革新和师资力量平衡方面入手。

1.加快教育管理体制改革是促进城区教育均衡发展的基础和前提

（1）确立“城区学校”概念，建立城区一体的学校管理体制

城区学校的概念主要针对城区学校管理主体过于繁杂的问题提出，其内涵就是把城区的基础教育阶段的学校统一为“城区学校”，实现“城区一体化”。“要建立一个高效的教育行政组织系统，关键在于进行精兵简政，合理设置教育行政机构。”[7]首先，要根据城区各级教育主管部门具体的财政状况，把基础教育阶段的学校分层管理。区教育局分管义务教育阶段学校这一教育经费投入较少的层次，市教育局则在统筹整个城区学校的基础上，分管高中这一教育经费投入较高的阶段。其次，将城区学校教师统一划归由市财政编制，实行同工同酬，以促进优秀教师校际的有序流动，保障薄弱学校的办学质量，提升教师的专业水平。这样既保证了同一个城区不同学校之间的均衡发展，也确保了城区学校教师之间的公平。

（2）建立城区学校统筹发展的政策保障机制

要学会运用财政投入和政策杠杆的办法促进城区学校和谐有序发展。一是扶持政策，通过实施“定向扶助”、“师资交流”等政策，大力扶持城区薄弱学校、边缘学校。二是完善投入政策，政府要在加大对教育的整体投入的基础上，进一步使财政投入向薄弱学校和边缘学校倾斜，加快其发展步伐。三是实行“开放政策”，教育主管部门应当鼓励一批有实力、有条件、有意愿的企业加入到城区教育建设当中来，利用其资金和技术优势，一方面可以缓解政府的财政困难，推动城区学校的发展；另一方面，也可以使企业在教育投资中获得一定的经济收益和社会声誉，实现政府、学校、企业的三赢。

（3）建立城区学校统筹发展的公益体制

应以政府供给、公益性服务、公立服务机构为主导，实现政府对城区教育投入的三个倾向。一是重心向前倾斜，重点保障义务教育阶段学校的发展。二是重心向下倾斜，重点关注城区薄弱学校、郊区学校、边缘学校，加大对这些学校的投入力度。三是重心向实倾斜，集中力量解决那些亟待解决的学校危房改造、基础设施建设、教学设备购置等问题。

2.创新教育运行机制是促进城区教育均衡发展的有效途径

“教育是今天，更是明天。当前是长远发展的基础，长远是当前发展的继续。推动教育事业改革和发展是一项长期而艰巨的任务，必须坚持处理好当前与长远的利益。”[8]能够与社会经济的发展相适应是教育发展最理想的结果，这样有利于发挥教育事业对社会的推动作用。城区教育发展的总目标应该定位于缩小校际差距，实现城区学校均衡发展；共享优质教育资源，全面提高城区教育质量，为城市社会经济发展提供人才保证和智力支撑。必须站在全局和战略的高度，革新教育运行机制，把思想和行动统一到城区教育均衡、协调发展上来。

（1）制定科学的生源调配制度

城区义务教育阶段学校在坚持“就近入学”的基础上，探究科学的生源调配机制：一方面，着力解决“择校”问题；另一方面，力促校际公平竞争、和谐发展。尤其应重点关注优质生源地科学合理调配和学习基础较差的学生入学问题。基于此，在政策方面，一是应考虑优质学校和薄弱学校的错位竞争，在部分薄弱学校实施小班化教学，加大学校宣传力度，提高教学质量，吸引优质生源向薄弱学校流动。二是改变传统的优质高中升学指标分配体制，在优质高中升学指标分配中向薄弱学校倾斜。三是制定科学的学校工作考核评估办法，完善学校考核内容和评价方式。四是尝试建立教育分区制度，实现城市各个区域中小学校的统筹管理，大力推进城区教育在市级统筹下的一体化进程。

（2）建立均衡化的教育经费保障机制

“教育发展是提高教育公平程度的基础，但是教育公平程度却不一定能够随教育发展同步得到改善。……经费投入是教育发展的前提，也是实现教育公平的基础。”[9]在城区一体化的基础上，首先，应对城区的义务教育阶段学校按照学生数量为标准实行平等化的财政投入制度，使不同区域和不同学校获得大体与学校规模相适应的教育经费，实现均衡化的教育经费保障机制。“教育分配是一种再分配，公正是其合法性前提。”[10]政府应出台相关的规章制度保障教育公平，应重点保障义务教育阶段的财政拨款、教师工资的统一发放，并且应逐步提高学校办学经费的拨款标准和教师工资标准，逐步实现城区学校教师的“同工同酬”。其次，应逐步加大对城区学校教师培训的投入力度，并向薄弱学校适当倾斜。适当增加薄弱学校教师培训名额，逐步推动城区薄弱学校师资水平的提升，实现城区学校师资队伍的稳定、健康和均衡化发展。

（3）建立合作共赢的良性互动机制

加强城区学校交流互动，全面推动城区学校的共赢发展。一是深入推进城区学校的结对帮扶活动。城区优质学校应与薄弱学校签订一定时间段的结对帮扶协议，探究学校间师资、物资、经费等方面实效性帮扶的途径和经验，实现城区学校教育资源的交流、共享和均衡化发展。二是打破传统的级别限制，实现师资在不同级别（市属、区属、街属）学校间的合理流动，推动城区教育一体化进程，实现城区学校均衡化发展。三是完善相关政策制度，落实流动人口子女教育问题，使义务教育阶段流动人口子女在入学、升学方面享受平等待遇，流动人口子女升学考试录取标准、收费项目和标准应与城市家庭学生一视同仁。

3.提高教师队伍素质是促进城区教育均衡发展的核心

“教师是教育事业的主要依靠力量，教师的素养如何直接关系到我国教育事业的兴衰成败。”[12]同时，教师也是学校的首要资源，优秀的教师队伍是吸引学生的重要因素。师资队伍要实现科学、合理、有序流动，走向师资配置的均衡化。只有教师实现合理有序的流动，城区学校的生源调配才会更加科学合理，城区学校的发展才会走向均衡化的正轨。目前，H市普遍存在着薄弱学校优秀教师流失严重、校际师资严重不均衡的问题。基于此，必须加快改革的步伐，形成实质意义上的岗位竞争制、全员岗位聘任制和教师流动制度，着力提高城区学校教师队伍整体素质。

（1）进一步加强薄弱学校教师队伍建设

教师素质的高低很大程度上决定着教育质量。薄弱学校教学质量的提高，也应从提高学校教师素质着手，应从政策、经费等方面对薄弱学校教师队伍建设上给予支持，加强薄弱学校的教师培训力度，提高薄弱学校教师综合素质。构建灵活开放的城区学校教师培训体系，使每一位教师都能够树立起科学的教育价值观、教学质量观、教育法制观和教学管理观念，掌握和运用科学的教育教学理论、方法，不断提高城区学校教师的综合素质。

（2）建立城区学校间的教师定期交流制度

“义务教育教师交流制度是均衡配置教育资源的重要途径。”[11]一方面，组织开展优质学校教师支援薄弱学校工作，实施科学的考核办法，选派优质学校的骨干教师定期到薄弱学校担任教学实践任务，并对薄弱学校教师进行教学方法、理念和内容的指导。而薄弱学校教师也应定期到优质学校担任一线教学任务，边教学、边学习、边思考，在向优质学校教师的学习当中不断提高自身的专业素质，掌握科学的教学方法，树立先进的教学理念。另一方面，应推行教师轮换调整制度，规定教师在一个学校连续工作一定年限，必须轮换调整。通过师资轮换调整，实现校际师资力量和教师水平的均衡化发展。

（3）统筹完善教师工资制度

“提高教师待遇是教师队伍建设和教育事业发展的基本的首要的前提。”[12]应加快研究制定并落实教师工资统筹发放标准，不断提高城区学校教师的福利待遇，促进教师工资的规范化，逐步实现城区学校教师“同工同酬”。建议借鉴欧美等发达国家的先进经验，对城区中小学教师实行教育公务员制度或参照公务员的管理办法，依法对教师实行旨在均衡的合理调配，这样有利于推进实施城区教师轮换制度和“同工同酬”。

必须指出的是，城区教育发展不均衡的问题在相当长时间客观存在于教育的不同领域和各个层面。城区教育的均衡发展是理想追求，而城区教育发展的不均衡是普遍现象。城区学校均衡化发展是推进城区教育不断向更高层次发展的动力，唯有建立切实可行的城区教育均衡化运行机制，调动政府、社会、学校和教师等各方面的积极因素，才能从根本上完善城市教育结构，全面提升城市教育质量。

参考文献

[1] 谢维和.我国教育管理体制改革的走向及其分析.教育研究，1995（10）.

[2] 王汉澜，郭文安.教育学.北京:人民教育出版社，1999.

[3] 王定华.亚太发展中国家农村教育经验及启示.中国教育学刊，2009（5）.

[4] 田汉族.刚性教师交流制的实践困境与法律思考.教师教育研究，2011（1）.

[5] 吴春霞，宋伟琦.阶层差距与义务教育资源配置失衡问题研究———基于对北京市几所初中的调查.教育科学，2009（1）.

[6] 孙绵涛，康翠萍.教育体制改革与教育机制创新关系探析.教育研究，2010（7）.

[7] 陈孝彬，高洪源.教育管理学（第三版）.北京：北京师范大学出版社，2008.

[8] 朱之鑫.在国家发展全局中谋划好发展好教育事业.教育研究，2010（9）.

[9] 黄维，吴家鹏.中国教育发展与教育公平的协调度研究.教育科学，2010（4）.

[10] 蔡春.分配正义与教育公正.教育研究，2010（10）.

[11] 李喜燕.义务教育教师交流的问题、困境及制度路径.教育学术月刊，2011（1）.

[12] 管培俊.关于提高教师待遇的几个问题.人民教育，1994（5）.

（责任编辑 付一静）

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