美国公、私立高等学校董事会制度比较研究
董事会制度是美国高等学校的基本管理制度，无论是公立高等学校还是私立高等学校，都实行董事会制度。但是，由于公、私立高等学校在办学主体、经费来源等方面的不同，公、私高等学校的董事会制度既存在一些共同特征，又存在一定的差异。我国正在推进高校内部管理体制改革，一些大学也在尝试建立自己的董事会制度，因此，对美国公、私立高等学校的董事会制度进行深入研究，无疑具有积极的意义。
一、美国公、私立高等学校董事会制度的历史渊潭
美国高等教育肇始于殖民地时期的9所私立学院，高等学校的董事会制度也在殖民地时期基本确立下来。在这方面影响最大的当属哈佛学院、威康·玛丽学院和耶鲁学院。
哈佛学院是美国第一所殖民地学院，成立于1636年。1642年经麻萨诸塞议会批准，成立了董事会，董事会由6名地方官员和6名牧师组成，实行由校外人士对学校的监管。1650年，麻萨诸塞议会为哈佛学院颁发了特许状，规定哈佛学院实行两院制管理体制。根据规定，哈佛学院又在董事会之外成立了院务委员会，院务委员会由院长、5名教师和1名财务主管组成，负责处理学校管理事务，包括制定方针政策、任命官员和教师、购置校产、接受馈赠、投资等。但院务委员会的决定必须由董事会批准方为有效，而且董事会拥有对院务委员会的监督权以及新校长的委任权。鉴于当时哈佛学院两个管理委员会之间种种争斗所带来的混乱，1701年，创建耶鲁学院的牧师们听从哈佛校长的建议，建立了一院制管理体制。耶鲁学院只设立一个董事会，董事会席位全部由公理会牧师占据。尽管一院制也并非十全十美，但一院制明显优于两院制。因此，后来成立的高校大都仿效耶鲁模式建立了单一的董事会制度。至此，美国高校的董事会制度基本上确立了下来。
独立战争后，公立高校呈现出蓬勃发展之势。新成立的公立高校在行政管理体制上仿效私立高校实行董事会制度，由董事会制定学校的大政方针。但是，与私立高等学校不同，公立高校董事会受州政府和州议会的影响颇大。最早成立的佐治亚大学由州政府拨款维持学校开支，董事会也由州长派员组成。北卡罗来纳州立大学董事会则由全州各司法地区各选一位代表参加。弗吉尼亚州的立法规定，弗吉尼亚大学在任何时候和任何问题上都将从属于州议会的控制，学校董事会由州长任命。
为了加强对公立高等学校的管理，美国各州还建立了州一级的董事会，其中以纽约州、密执安州和加州最为典型。1874年，纽约州议会批准设立纽约州立大学董事会，统一领导该州所有的公立高等学校，董事会成员由州长征得州议会同意后任命。1850年，密执安州议会通过法律，决定成立州立大学董事会。州立大学董事会由公民投票选举产生，是州政府的协调机构，负责协调和监督公立高等学校。加州则分别成立了三个董事会：由州民选举的加州大学董事会、由州长任命的加州州立大学董事会、由各社区居民选举的社区学院董事会，分别领导和管理加州的公立研究型大学、州立大学和社区学院。
目前，美国共有3000多所非营利性高等学校，公立、私立各占一半。在1500所左右的公立高等学校中，大约500所拥有独立的董事会，其余1000所分别属于大约120个大学系统；而1500所左右的私立高等学校除个别教会学校直接由教会官员管理外，都拥有独立的董事会。在3000多所高等学校的董事会中，大约有董事席位4．6万个，其中私立学校董事3．8万个，公立学校董事0．8万个。由于董事会中董事席位时有空缺，而且有的人在多个学校出任董事，因此，实际董事人数要少一些，大约有4．15万人。
二、美国公、私立高等学校董事会制度的共同点
美国公立高等学校的董事会制度源于私立高等学校，因此，公、私立高等学校的董事会制度有不少共同点。
1．公、私立高等学校的董事全制度都以一定的法律条例为依据。美国高等学校的董事全都是根据特许状或州有关法律的有关规定，依照董事会章程或类似条例成立的。董事会章程一般都包括以下内容：成立董事会的依据和目的，董事会的职责，董事会的规模和人员构成，董事的资格、选拔、任期、空缺的定义及填补的程序，董事会的组织结构和各委员会的职责，董事会主席、副主席、秘书等各种人员的产生程序、职责和任期，董事会和各委员会的会议制度，董事会与校长的关系，学校主要负责人的选拔等。董事会就是依据董事会章程的规定开展各项工作的。
2．董事会都是学校的最高决策机构和最高权力机构，其职责基本相同。无论是在公立高等学校还是在私立高等学校，董事会都是法人组织，董事会主席即法人代表。董事会是学校法定的所有者或管理者，是学校的最高决策机构和最高权力机构，其宗旨都是为学校的有效管理和健康发展服务。无论是在公立高等学校还是在私立高等学校，董事会的职责都是负责学校的外部管理，即制定学校的大政方针，而将学校内部管理权交给学校行政管理人员和教师。具体地讲，公、私立高等学校董事会的职责都包括以下几个方面：(1)确定学校的性质、目标和任务； (2)任命校长，协助校长开展工作，并对校长的工作进行评价；(3)制定学校的长期发展计划；(4)保障足够的资源；(5)保障学校管理的有效性；(6)审批、检查教育计划和公共服务计划；(7)沟通学校与社会的关系；(8)保障学校的自治；(9)裁决校内申诉；(10)评价董事会的工作。
3．董事会主要由校外人士组成。欧洲大学的董事会主要由教师、管理人员、学生等校内人士组成，同时吸收校外人士参与学校管理。美国大学则不同，从哈佛学院等殖民地学院起，一直由校外人士控制董事会，制定学校的大政方针。高等学校董事会的成员往往包括各方面的代表，有政府官员、企业家、法官、律师、牧师、校友，也有其他社会名流。大约2／3的董事会章程都明确规定，董事会必须代表不同社会集团和阶层的利益，从而保证董事会人员构成的多样性，使董事会的决策能充分反映各方面的意见。美国高等教育界认为，校外人士比校内人士更能代表公众的利益。因此，无论是公立高等学校还是私立高等学校的董事会中，校内人士所占比例很低，有的董事会中根本没有教师和学生代表，即使有教师和学生代表参加董事会，他们也大都没有表决权。
4．董事会成员一般都不从所服务的学校领取报酬。董事参加董事会会议和其他活动，需要花费不少的时间和精力。但无论是董事会主席还是董事会成员，一般都不从所服务的学校领取报酬。一些学校为董事因参加会议或执行董事会任务提供差旅、食宿等方面的补助，也有一些学校(特别是私立学校)的董事自付参加董事会会议和其他活动的费用。尽管如此，大家都还乐意做董事，认为做董事是一种极大的荣誉，是成功后回报教育的机会。也有一些
校友董事因私人感情而赴任。
5．董事会的组织结构基本相同。董事会一般设主席、副主席、秘书和司库各一人。其中，董事会主席是一个关键职位，他是董事会的领导人、发言人，在许多活动中协同校长工作，是校长的顾问。除少数规模很小的董事会不设各种委员会外，大多数董事会都下设各种委员会来处理各种具体事务。根据美国高校董事会联合会的调查，1991年私立高等学校董事会中常设的委员会，依据设立学校的多少依次为：执行委员会(82％)、发展委员会(77％)、财政委员会(75％)、学术事务委员会(74％)、学生事务委员会(68％)、基建和土地管理委员会(54％)、任命委员会(53％)、投资委员会(38％)、董事委员会(23％)、计划委员会(22％)。公立高等学校董事会中常设的委员会依次为：财政委员会(61％)、执行委员会(43％)、学术事务委员会(38％)、基建和土地管理委员会(25％)，另外还有学生事务委员会、发展委员会、计划委员会等。各校所设委员会的数目多少不一，委员会的具体职责也不尽相同。
6．在董事全与校长的关系上，都实行董事全领导下的校长负责制。董事会是高等学校的最高决策机构，但它并不过问学校的日常行政事务，其制定的方针政策由校长去具体实施。校长是高等学校的主要行政领导人，由董事会经过精心挑选聘用，校长向董事会负责。高等学校的董事会章程一般都对董事会与校长的关系和各自的职责作出明确的规定。董事会负责制定方针政策，校长作为学校的行政首脑，在董事会通过的总体政策的范围内自由行使职权。
三、美国公、私立高校董事会制度的差异
由于公、私立高等学校在办学主体、经费来源等方面的不同，美国公、私立高等学校的董事会制度在董事会法人组织的性质、董事会的类型、董事会职责的重点、董事会的人员选拔等方面也存在着一定的差异。
1．董事全法人组织性质上的差异。在法律上，公立高校董事会受州立法机关通过的相关法律法规的约束，是公法意义上的法人组织；而私立高校的董事会受州立法机关颁发的特许状的约束，是特许状意义上的法人组织。
2．董事全类型上的差异。首先是职能类型上的差异。依据董事会的职能作用，可以将董事会分为三种类型：(1)管理型董事会。管理型董事会也称单一型董事会，其基本职能是制定学校的方针政策，在重大问题上拥有决策权，并有权任命学校主要行政负责人。(2)协调型董事会。其基本职能在于对不同类型的公立高等学校的发展进行协调、计划和资助，一般并不直接管理学校，因此也称之为管理型董事会。(3)咨询型董事会。其基本职能在于向大学校长、管理型董事会、协调型董事会提供咨询性意见，并不享有实际的管理权力。私立高等学校的董事会基本上都属于管理型董事会，而公立高等学校的董事会则比较复杂，三种类型都有。其次是层次类型上的差异。私立高校只有一个层次的董事会即校董事会，而公立高校则不同，有些学校只有校董事会一个层次的董事会，有些学校则有州立大学系统董事会和校董事会两级董事会，另外在有些州，在大学系统董事会之上还设有全州性的协调型董事会。
3．董事会职贵重点上的差异。公立高等学校的经费主要来自政府和联邦政府，经费来源相对稳定，因此，为学校筹集资金虽然也是公立高等学校董事会的基本职责之一，但并非工作重点，其工作重点在于管理决策。私立高等学校则不同，其经费主要靠学费收入和社会捐赠，经费收入不稳定，需要学校多方面募集。虽然有一些私立高等学校设立了专门募集捐赠的基金会，但大多数学校还是依赖董事会来筹措经费，董事会将很大一部分时间和精力用于资金筹措上，大多数私立高等学校的董事不但自己资助学校，而且还要通过游说争取公司、基金会、政府部门和个人的资助和捐赠。
4．董事会规模和人员构成上的差异。在规模上，公立高等学校董事会一般比私立高等学校董事会要小。据美国高等学校董事会联合会1991年的调查，私立高等学校董事会的平均规模为30人，规模小的董事会可能不足10人，规模大的董事会成员可达六七十人。公立高等学校董事会规模小的5人，规模大的可达30多人，平均规模为11人。私立高等学校董事会规模较大，与私立高校需要选拔较多的人去募集资金、扩大学校的影响有关。在人员构成上，私立高等学校更倾向于选择工商界人士、宗教界人士为董事；公立高等学校董事会中则政府官员、司法界人士较多。
5．董事会在人员选拔和任期上的差异。在人员选拔上，公立四年制单校园学校、两年制和四年制多校园学校大多数采用由州长任命、州立法机关批准的方法选拔董事，单校园社区学院则多采用选举方法。实际上，社区学院的董事会董事产生办法因办学主体而异。大多数社区学院为县、市、镇所办，董事会成员多通过选举产生。在州立的社区学院中，董事通常由州长或其他政府官员任命。私立高等学校的董事一般是应邀、应聘的，董事会是有钱资助学校的企业家，或者是社会名望高的专家。有些私立学校如哈佛大学的董事则完全由校友选举产生。实际上，单独依靠某一种方式选拔董事的学校并不是很多，大多数都采用多种方法。在任期方面，公立高等学校董事会任期大多为6年，4年任期也很常见；私立高等学校董事会董事通常任期为3年或4年。无论是在公立高等学校还是在私立高等学校，董事都可以连任，但限定连任届数的公立高等学校多于私立高等学校。
6.董事会会议制度上的差异。公、私立高等学校的董事会都是通过董事会全体会议和各种委员会会议开展工作的，但在会议制度方面，公、私立高等学校存在着一些差异：(1)公立高等学校的董事会会议多于私立高等学校。公立高等学校董事会平均每年召开10次董事会全体会议，每次会议平均耗时3个小时，每个董事出席董事会会议和委员会会议的时间平均每年54个小时；私立高等学校董事会每年召开4次董事会全体会议，每次会议平均耗时4个小时，每个董事出席董事会会议和委员会会议的时间平均每年27个小时。(2)由于公立高等学校属于公共事业，需要公众的支持，因此，董事会会议一般都对公众和媒体开放，绝大多数董事会的委员会会议也对公众和媒体开放。而私立高等学校的董事会会议和委员会会议大多不对公众和媒体开放，在讨论人事决定、法律行动和不动产交易时。更是拒绝外界的参与。另外，在会议之后，公立高等学校董事会一般必须向州长委员会或州立法机关呈报所有会议记录的副本，而私立高等学校董事会则毋需如此。
作者系北京师大国际与比较教育研究所副教授、博士生
(北京 100875)
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