基层人口与计划生育文明执法与依法行政工作的创新思考
摘要：《中华人民共和国人口与计划生育法》的颁布和实施，标志着我国计划生育工作以行政制约、“人治”管理为主的运作模式逐步向法制化的模式迈进。随着国家民主法制建设进程的加快，相关社会经济领域改革的深化，原有的工作方式已不能适应现代工作的开展，法制化的模式确立了人口与计划生育基本国策的地位，为综合治理人口问题，进一步做好人口与计划生育工作，保护公民的合法权益提供了法律保障。同时也对计生工作提出更高的要求和标准，新时期计生工作既要维护国家法制法规的运行，建立有效运行机制，又要保障公民的人权利益，做到以人为本。本文通过对我国目前基层计划生育行政执法中的现状和存在的问题，进行深入分析，探讨依法行政的途径和方法，旨在对实践工作能够有一定的帮助
关键词：计划生育文明执法依法行政思考
上世纪70年代，由于人口过快增长严重制约了经济社会的深入发展，促使党和国家在全国范围内实行计划生育。应该说在实行计划生育的初期至上世纪末，开展计划生育工作主要依靠地方立法和各级党委、政府采取强制措施，导致出现了很多损害群众切身利益的违法现象。2001年12月29日，《人口与计划生育法》颁布实施后，对规范计划生育管理，保障群众切身利益起到了很大的推动和促进作用。但是由于基层计生干部、群众的遵法、守法、执法意识不强，计划生育依法行政过程中依然存在很多不容忽视的问题。为了进一步规范执法行为，保障群众的身心健康，2010年4月29日，国家人口计生委召开全国电视电话会议，专题部署在全国人口和计划生育系统开展基层文明执法专项活动。省人口计生委主任冯月菊在基层文明执法专项活动电视电话会议上做了重要发言。之后，省人口计生委又召开了全省基层文明执法专项活动电视电话会议，在全省计生系统迅速掀起了文明执法、依法行政的新高潮。为了确实推进基层文明执法活动取得实效，下面，我就基层人口与计划生育文明执法谈谈自己粗浅的看法。
一、基层人口与计生文明执法和依法行政现状
《人口与计划生育法》颁布实施以来，得到较好的贯彻落实，但在一些地方仍然存在不少问题：一是群众的思想没有得到根本转变，法制意识淡薄。在经济较落后的农村，养儿防老、门头风的思想依然存在。二是一些基层工作人员的法制意识不强、素质不高。还习惯于过去那种靠行政强制性干预的办法。形成了“老办法不敢用、新办法不会用、土办法不管用”的尴尬局面。因此，计划生育工作出现了一系列新的矛盾和问题。这些矛盾和问题集中反映在，有超生欲望的人群依法自我保护意识强化了，依法实行计划生育的意识弱化了；民告官的意识强化了，服从政府管理的意识弱化了；计划生育服务机制强化了，行政管理机制弱化了。这些矛盾的出现，使计划生育管理增加了新的难度，产生了新的阻力，给长期习惯于依靠行政制约，习惯于集中突击、暴风骤雨式工作方法的计生工作人员和基层干部带来了新的困扰，提出了新的挑战。具体讲主要表现在以下四个方面：
1、民告官的意识强化了，服从政府管理的意识弱化了
由于群众生育意愿与现行生育政策之间存在着较大差距，基层在稳定低生育水平压力大、任务重的情况下，难以正确处理抓紧与抓好的关系，对人口和计划生育文明执法和依法行政工作心存顾虑，没有将其真正摆上议事日程。个别地方的群众思想基于地域和环境的特定制约，“养儿防老、无后不孝”的思想从根本上没有转变。有超生欲望的人群依法自我保护的意识在不断的加强，而实行计划生育的意识却在日益弱化，甚至暴力抗法和蔑视法律的现象也时有发生，由于计生执法干部的素质不高，在工作中出现僻漏，给有些恶意逃避法律责任的人钻了空子，我县在上世纪八十年代进行生育秩序整动中处理了一些干部职工，后来就有一部分人反复进行上访，在政府进行无理取闹，当时有的领导考虑到自身利益就撤销了对他们的行政处罚并且安排了他们的子女，这给后来的计生工作带来了非常恶劣的影响，在我县后来就出现了一大批“缠访户”和计划生育手术“后遗症”，尽管政府对他们提出的要求都给予了妥善处置，但是这些人仍然无休止的在省、市甚至中央进行缠访。
2、计划生育服务机制强化了，行政管理机制弱化了。
新时期计划生育工作实行了“两个转变”，即“工作思路和工作方法由以往的就计划生育问题抓计划生育向与经济社会发展紧密结合、采取综合措施解决人口问题转变，由以社会制约为主向逐步建立利益导向与社会制约相结合，宣传教育、综合服务、科学管理相统一的机制转变”。“两个转变”充分体现了以人为本的工作理念。多年来，人口计生系统积极开展优质服务、综合改革试点，加快行政管理部门的职能转变，改进管理模式，拓展服务范围，提高服务质量，积极推进避孕方法知情选择、出生缺陷干预和生殖道感染干预三大工程。同时，加强了基层技术服务网络硬件建设，完善各项服务设施，为已婚育龄妇女自觉实行计划生育创造一个良好的外部环境。但是随着人口大量流动，特别是长期人户分离现象，增加了计生工作依法行政的管理难度，出现“空档”，漏管、难管和管不到位的问题。超生的隐蔽性很强，调查取证难度大，责任追究制度难落实，处罚力度不到位等造成违法生育者逍遥法外，从而造成有钱的“能生”、无钱的“赖生”、落后的“想生”、外出的“躲生”等现象十分突出，后果是“有钱的不怕罚，没钱的罚不怕”。
3、舆论宣传力度不够，依法行政执行不规范。
在经济文化落后的农村特别是偏远地区，人们对计划生育法律法规仍然是一知半解。抓好政策宣传就尤为重要了，有的地方经费不足，缺少起码的宣传器材和阵地，工作难以正常开展。少数地方文明执法和依法行政不规范，行政侵权行为时有发生。有的与育龄群众签定的合同违反规定，擅自超限额设置违约金，有的合同内容显示群众权利与义务不对等，有的地方涉嫌乱收费乱罚款乱拉群众生产生活用品等。行政执法中存在有效证据不足，定性不准等现象。多数案件只有本人谈话笔录，关键证据不足比较普遍，对违法时间、地点等法律事实没有涉及，缺少当事人的有效证件；有的对违法事实认定、适用法律错误，不能对行为人所造成的社会危害作出正确评价；社会抚养费征收到位率低。有的地方标准不一，随意性强，甚至没有征收或不立卷征收，不出具规范票据，收支两条线不能执行到位。在依法确认、许可、审办、审领等过程中，把关不严，审批材料不全，审批超越法定时限，执法过程中没有充分听取当事人的意见和建议，群众的陈述权、申辩权和听证权没有得到维护；政府承诺的法定奖励优惠政策落实率低。由于区域经济不发达，县乡财政困难，对农村实行计划生育独生子女保健费、二女结扎户养老保险费、放弃二胎生育指标奖励费等优惠政策兑现落实的不够好，在一定程度上损害了政府的公信度，使群众自觉遵守法律法规的积极性受到了伤害。对违法生育案件，由于部门之间配合不力，对处理决定不支持、不采信，致使强制执行难度大，非诉讼案件执行成本高，影响了案件执行到位率。
4、人员素质水平和执法队伍的稳定有待加强
目前人口和计划生育行政执法人员的能力素质和执法水平与所承担的任务要求还有差距，还不能适应新形势的需要。基层干部依法行政意识淡漠，法律法规知识掌握不够全面和深入，对人口和计划生育法律法规理解不够，在执法过程中不能准确地使用法律解决问题。有些地方政府领导只注重质量指标而不重视文明执法和依法行政，由于县区人口计生委对乡镇计生工作存在管事不管人的现状，乡镇计生干部的变动随意性大，在岗不在位，在位不谋事，加之计生干部的工作量大而待遇又低，在干部提拔使用上因为得罪的人多而失去好多票数，一些计生干部因为计划生育责任追究多而失去了进步的机会，这样在很大程度上伤害了干部的工作积极性。好多的干部都不愿意从事计划生育工作，这对做好计生工作特别是计生行政执法工作十分不利。有法不依、执法不严、违法不究，甚至靠执法牟利的问题在一些地方仍然存在。个别执法人员不具备执法资格，少数计生执法人员视法律为儿戏，在工作中滥用权力，方法简单，依法行政能力不高，行政违法现象时有发生。地方上虽都建立了人口和计划生各育行政执法责任、监督检查、考核评议、过错责任追究、首问责任、公开承诺等制度，但多数只是印在纸上、挂在墙上，具体落实还不够到位。在人口和计划生育工作中，基层多数还停留在表面上，流于形式，缺乏实效。有些村干部在计生问题上对群众严，对自己或对亲戚、朋友搞特殊。这些问题的存在，一定程度上损害了群众的利益和政府的形象。
二、基层人口与计生文明执法和依法行政的创新思考
1、更新观念，理清思路
随着我国民主与法制建设的强化、深入和计划生育“七不准”规定及《人口法》的出台，计划生育工作开始向“由人治向法制，由单纯的行政管理向依法管理与服务并重”进行转变。要做好新形势下的计划生育工作，要实行“党政牵头、舆论先导、部门联动、综合施治、依法管理”计划生育的新思路。各级党委政府把文明执法和依法行政当成是计划生育工作的重中之重来抓，促使基层计划生育工作从粗放型管理中解脱出来，开始由“人治”逐步走向“法治”轨道。
2、正确树立以人为本的人口计生宣教工作
在组织开展宣传活动时要着眼于城乡人民群众的不同需求和文化差异，制作一些群众喜闻乐见的文艺节目，把计划生育法律法规溶入其中，增加活动的吸引力和感染力，充分尊重和发挥广大人民群众的首创精神和聪敏才智，促进他们积极参与，自我教育、相互带动。在潜移默化中接受新型婚育观念和先进的人口文化；召开依法强制执行现场会的形式，为群众上一堂生动的法制课，达到了“执法一人、教育一片，执行一户、教育全村”的社会效果，把宣传教育向广泛性和深层次拓展。
3、强化自身队伍建设，提高业务素质，
在队伍建设上，首先要抓好计生队伍的整顿，要在计生系统中推行竞争上岗，择优用人办法，通过考试考核，精简一批文化低、素质差的人员。抓好专业培训，营造一个计生执法人员学法用法的氛围，使计生人员掌握必要的法律知识和法律程序，减少在行政执法中的盲目性，每年要举办2—3期依法管理培训班。在行政执法中，严格按照法律程序进行。增强原则性，克服随意性。各级党委政府在工作中要带头文明执法和依法行政，把国家的计划生育奖励和惠民政策落到实处，真正做到诚信待民，使人口和计划生育得到和谐发展。