公文不盖印问题之我见
摘 要：一般公文应在正文之后署发文机关名称，并在其上加盖印章。署会议名称的一些公文无相应印章可盖和受传统规范格式限制的会议纪要无发文机关署名没有盖印，但仍受人信任。有特定发文机关标志的某些普发性公文因有盖印不便而未盖印，由于其普发，使需执行的机关均有，可据以辨明造假公文的真伪。传真电报因其为事先联系好后点对点发送，即使不盖印，也不存在真实性受质疑问题。
关键词：公文；盖印；效力
张松祥在《档案管理》2014年第3期发表《论〈条例〉中印章使用规定的不切性》（以下简称“张文”）一文，该文认为中共中央办公厅和国务院办公厅2012年4月16日联合发布的《党政机关公文处理工作条例》中关于公文盖印的规定存在不妥之处，提出“党政机关公文盖印应该成为一项铁律”的观点。笔者通观该文，感觉其观点有一定合理之处，但同时认为其这种“一律”的要求，存在不切合当今公文处理工作一些实际的问题，在此试述管见。
《党政机关公文处理工作条例》第9条规定：“公文中有发文机关署名的，应当加盖发文机关印章，并与署名机关相符。有特定发文机关标志的普发性公文和电报可以不加盖印章。”对这一规定，张文推断出其意指的可不加盖印章的三种情形：没有发文机关署名的公文、有特定发文机关标志的普发性公文和电报。但他认为，该条例“把发文机关署名列为公文主体的要素之一”，“没有规定‘不写发文机关署名’的例外情形，又何以有‘不写发文机关署名’的公文呢”？所以，该条例“规定‘没有发文机关署名’的公文不加盖印章，缺乏政策规定的严谨性”。而“有特定发文机关标志的普发性公文”，其发文机关标志“毕竟是机关的‘标志’，不是权力的‘象征’，更不具有法律约束力，其功能作用与印章的功能作用不可同日而语”。因为“公文在加盖印章后始能生效”。“如果一个公文不需要印章，那么这个公文的真实性会受到普遍质疑，在实际运用和指导工作实践中的公众信任度会大大降低”。至于电报，他认为“作为一种将电报信息通过专用交换线路以电信号的方式发送出去的通信方式，它不是传送的纸质公文，而是传送的电波信号，所以无法加盖实体印章”。但“作为授受公文电报的双方，双方有明确的形成公务契约关系的信号频段，以此来确定公文的授受关系，二者都要受到国家关于党政机关公文处理法规的约束”。所以其虽无加盖实体印章，仍可发挥法定效力。然而，“二十世纪后半期，随着通讯科技的发展，利用电报手段来传输党政机关公文基本绝迹”。现在，该条例“仍然做出电报不需要加盖印章的规定，不仅是墨守成规，根本来说就是个多余”。
如果单看张文，会感觉其观点相当合理，但若联系前述条例的相关内容和我国现时党政机关公文处理工作的一些实际，则会发觉其观点存在偏颇。
首先，重点研讨公文有无发文机关署名及其是否需要盖印问题。
应先明确的是，这里所说的发文机关署名，是特指在公文正文后落款处署发文机关名称，而不包括在公文正文前标题下署发文机关名称，更不包括公文版头上作为发文机关标志的发文机关名称和公文主体部分作为标题组成部分标注的发文机关名称。按照历史惯例，在公文正文结束之后，于落款处署发文机关名称，以示负责，同时在其上盖印，以示郑重并预防伪造。所以，前述条例中规定，“公文中有发文机关署名的，应当加盖发文机关印章”。然而，该条例这样规定，还有另外的原因，即公文正文后落款处有发文机关署名，不仅需要加盖印章，而且还便利加盖印章。有的公文，发文机关署名在正文之前标题之下，虽然从道理上说也需要加盖印章，但在此处加盖印章既不合惯例，也不美观，所以就不在此处加盖印章。如用决议文种发布的公文，通过决议的会议名称通常用括号标注在标题之下，不加盖印章。当然，通过决议的会议名称也可以移至正文后落款处标注，然后在此上加盖印章。不过，即便如此，很多决议可能还不盖章。原因不是不需要盖，而是无合适的章可盖。这，牵涉到以会议名义发布的公文的署名问题。以会议名义发布的公文，通常署会议的名称，但没有与会议名称相对应的印章，所以无法加盖。也许有人提出可以根据会议名称刻制相应印章，但是，印章制发，一般用于常设机构，会议往往一日或几日就毕，为其刻制印章，既不合规定惯例，且使用次数少，变换快，有违印章制发的严肃性和权威性。也许有人提出可用相应常设机构印章代盖，就像某些单位的临时机构发文，盖单位印章加括号注明“代章”那样。这也不合适。原因是单位成立的临时机构，往往不是法定的权威机构，其发文由单位代盖印章，如果其发文的有关内容事项出现问题或有问题处理不了，可由代盖印章的单位做后盾处理。也就是说，代盖印章要代承担责任和可以承担起责任。以会议名义发布公文的会议往往是权威会议，其发文由有关常设机构代为盖章，既不严肃，代为盖章的机构也承担不了相应的责任。如中共第十八次全国代表大会通过的关于中共第十七届中央委员会工作报告的决议，就不适宜由中共中央代盖印章，否则既看起来不严肃，中共中央也承担不了本应由党的全国代表大会承担的责任。与会议相关以会议主席团名义发布的公告，发文机关署名是在公文正文后的落款处位置，但因会议主席团是随会议设置的，不是常设机构，所以也无印章，并且同会议名义发布的决议一样，不能借用相关常设机构代为盖章。可能有人提出以会议或其主席团名义发布的公文不盖印如何防伪问题，回答是这样的：权威会议名义发布的决议、公告一般是公开的，公开即意味着几乎人人皆知，人人可知，作伪则无意义。
从某种意义上说，会议纪要也是一种以会议名义发布的公文。它的现行常规格式为版头上通用公文发文机关标志位置标会议类型名称和纪要二字，其下正中加括号标期号，再下左侧标注编发会议纪要的机关名称，右侧标注成文日期。主体部分正文结尾之后无发文机关署名和成文日期。由于常规落款处无发文机关署名和成文日期标注，所以不便加盖印章。如果硬要盖印在无发文机关署名的常规公文落款处，则显得很不严肃。也许有人提出，可否将会议纪要版头上的编发机关名称和成文日期移至主体部分正文之后的常规公文落款处，以便盖印。这牵涉到会议纪要格式的改变问题，因其属于长期约定俗成的一个规范事项，且会议纪要在日常工作中使用频率很高，使用单位很广，需要国家有关方面认真研究才能确定。即使将会议纪要版头上的编发机关名称移至主体部分正文之后的常规公文落款处，可能还有问题。因为会议纪要版头上发文机关标志位置署的是单位会议名称，而常规会议纪要在版头上编发机关位置署的是单位办公室名称，不合常规公文的发文机关署名应与发文机关标志一致的惯例。有人可能提出，既然会议纪要不便盖章，那怎样预防伪造？笔者这样回答：会议纪要除了有特定的版头标志外，还发送给需执行的单位，若有人伪造去谋利，执行单位有依据可辨真伪。
综前所述，公文需要发文机关署名，需要盖印，绝大部分公文也按需有发文机关署名，并加盖印章。但个别类型公文受传统规范格式限制，无发文机关署名，不便盖印，或发文机关署名特殊，无相应印章可盖。然而虽然这些公文没有盖印，却没有影响其作用的发挥，并没有多大被伪造的风险。正因为此，前述条例规定中才说，“公文中有发文机关署名的，应当加盖发文机关印章”，而没有说公文必须加盖发文机关印章。使用“应当”一词，正是考虑了全国不同类型公文格式与处理实际的复杂性，避免了极端。其实，不仅关于公文盖印使用“应当”一词是适当的，就是关于公文“发文机关署名”使用“有”一词，联系该条例的前面相关内容，也没有张文说的“缺乏政策规定的严谨性”问题。因为前述条例第9条关于公文格式的组成是这样规定的：“公文一般由份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、印章、附注、附件、抄送机关、印发机关和印发日期、页码等组成”。规定中用“一般由”说法，就意味着有非一般情况。事实也正是如此。公文不仅有本文说的没有“发文机关署名”情况，也存在没有其他某些项目的情况。上列19个项目中，除公文作为文章必须有标题、正文，因存在生效时间问题必须有成文日期外，其他项目都是因需要或可能而存在。如非保密公文往往不印“份号”，当然也没有“密级和保密期限”。白头文件无“发文机关标志”，只有一页的公文不用标“页码”。
下面讨论“有特定发文机关标志的普发性公文”“可以不加盖印章”问题。
这里和前面所述的无“发文机关署名”不便盖章与发文机关署名特殊无合适印章可盖不同，而是有“发文机关署名”且有合适章可盖却允许不盖。正像前引张文所说，发文机关标志“毕竟是机关的‘标志’，不是权力的‘象征’”，“其功能作用与印章的功能作用不可同日而语”，因之也不是公文可以不盖章的理由。那么该类公文可以不盖章的理由是什么呢？依笔者之见，在于其是“普发”。“普发”意味着什么呢？意味着其需执行的机关均有。而均有则意味着前述的若有人伪造去谋利，执行单位有依据可辨真伪。这就不得不讨论一下印章的功能问题。张文说，印章是公文的效力标志，笔者赞同。但笔者同时认为，印章的第一功能是防伪。众所周知，印章诞生于我国的春秋战国时期，最初用于邮递印封。当时书写载体主要为竹木，书信邮递先用绳捆扎，再将打结处用泥封住盖印，以防乱解伪造。之后官员上任被颁官印，作为权力象征。其实官员行文，署名即可生效，盖印起证实、防伪作用。现代公文盖印，表面看是权力象征，其实也首先是证实、防伪，否则就难以理解无盖印的公文发挥现实效力了。由此，我们可以理解“有特定发文机关标志的普发性公文”“可以不加盖印章”的缘由了。如果还不能理解，再想想合同上盖的骑缝章，档案袋上盖的密封章会帮助理解。
当然，笔者赞同张文的公文盖印可提升受众信任度观点，因此也不主张凡“有特定发文机关标志的普发性公文”均不盖章，现实工作中的绝大部分该类纸质公文也是盖印才发送的。但是，某些单位的该类公文确实存在全部盖印发送的困难。如中共中央办公厅2004年12月31日发布的《中央文件发布、阅读和管理工作暂行规定》第6条规定：“中央文件发布层次一般划分为‘发至省军级’、‘发至市地师级’和‘发至县团级’”。第9条规定：“中央文件的印发分别由中央办公厅和各省、自治区、直辖市党委办公厅负责”。“发至省军级以上的文件由中央办公厅统一印发”，“发至市地师级以下的文件，中央和国家机关各部门所需文件由中央办公厅统一印发，各地区所需文件由各省、自治区、直辖市党委办公厅按中央办公厅秘书局提供的文件样本版式统一翻印，并在文件版记中注明翻印单位、日期和份数”。这里，“发至省军级以上的文件”，加盖印章没有问题；“发至市地师级以下的文件”，“中央和国家机关各部门所需文件”，加盖印章也没有问题。但“各地区所需文件由各省、自治区、直辖市党委办公厅按中央办公厅秘书局提供的文件样本版式统一翻印”的，却无法盖章。道理很简单，各省、自治区、直辖市党委办公厅不可能拥有中共中央的印章。可能有人有疑问，中央文件“发至市地师级以下的”，中央办公厅为何不统一印发？笔者理解，理由有两点：一是大多数市地师级以下单位的设置不由中央决定，全国每天可能都有变动，中央办公厅难精确掌握各地的单位数量，不便确定印制和分发各地文件份数；二是全国各地“市地师级以下”单位数量多，由中央办公厅统一印发中央文件，造成运输和中央办公厅分发文件麻烦。先以“发至市地师级”文件为例。各省一般有省委、省人大、省政府、省政协、省军区、省纪委、省法院、省检察院最少8个省部级单位，有100个左右的厅局等“市地师级”管理部门，有100所左右的“市地师级”高校，有数量不少的省属“市地师级”新闻单位、研究机构、企业等。有十几个地市，每个地市又有市委、市人大、市政府、市政协、市军分区、市纪委、市法院、市检察院最少8个“市地师级”单位。总算起来，一个省需要中央“发至市地师级”文件一般为500份以上，全国累计则需约15000份。由于中央办公厅不时需发这样的文件，如其印发全由中央办公厅负责，势必需投入大量精力、人力于这种纯事务性的工作，而影响对其他重要工作的投入。再以“发至县团级”文件为例。各省省直“县团级”单位暂且不数，各地市有50个左右的“县团级”管理部门，有十来个县区，每个县区又有县（区）委、人大、政府、政协、武装部、纪委、法院、检察院最少8个“县团级”单位，加上市直为数不少的“县团级”企事业单位，每地市累计有200个以上的“县团级”单位，而每个省则累计有3000个左右的“县团级”单位，全国则有约10万个“县团级”单位。加上“发至县团级”的文件必然也要发给“市地师级”以上的单位，这些单位所需的中央文件若全由中央办公厅印发，对中央办公厅的正常工作冲击更大。
正如张文所述，中共中央办公厅1996年5月3日发布的《中国共产党机关公文处理条例》也曾规定，“印制的有特定版头的普发性公文”，可以不盖印章。之所以如此，就是主要由于存在公文需要远距离异地大量印发问题。如中共中央办公厅1985年6月10日发布的《中央文件印发、阅读和管理的办法》中就有前引该单位2004年12月31日发布的那个文件中的类似规定。笔者这样列举，不在于说明这种做法时间长久，而在于强调这是一种长期存在的现实，制定公文处理规定，不能忽略这种现实。可能有人认为笔者所举只是中共中央文件印发一种情况，不具有普遍意义。但笔者要强调的是，由于中国共产党在中国的特殊政治地位，中共中央文件是在全国发送单位性质和地域最广的公文，影响最普遍，制定公文处理规定，不能不考虑这种特殊现实。
最后简单探讨公务电报是否需要盖印问题。前文引述张文的话，“二十世纪后半期，随着通讯科技的发展，利用电报手段来传输党政机关公文基本绝迹”。然而笔者知道的事实是，20世纪末叶，随着电话普及我国普通家庭，私人到电信局拍发编码电报基本绝迹；随着传真机在办公领域推广应用，党政机关使用编码拍发电报减少，使用传真机传发电报增多。近十几年来，笔者就每年不时在单位开会，听单位领导宣读来自党中央或国务院有关部门及河南省有关党政部门的传真电报。用传真机传发电报与传统发报机发送编码电报相比，传真机好操作，不用配译电员那样的专门技术人员。与发送普通纸质公文相比，减少了远距离人工传递的麻烦。传真机可根据需要加密或不加密。发送普通电文，不加密即可满足需要。发送秘密电文，需设置加密，如再使用通讯专线，就更加安全。张文说，使用计算机网络发送公文能满足安全需要，那可能是指面对普通人，如果是面对计算机网络高手，则难有安全保证。正由于此，各级党政机关规定，不能通过互联网传送秘密公文。用传真机发送电报，有的单位加盖印章，但如收发双方非均使用彩色传真机，收方接到的传真印文显示的颜色就不是发报方盖印的原色。有的单位不盖印章，因系事先双方联系后点对点发送，收报方确信为对方所发，不存在真实性受到质疑问题，所以，《党政机关公文处理工作条例》规定，“电报可以不加盖印章”。
（作者单位：中州大学 来稿日期：2014-08-20）