农村中小学闲置资产处置与利用问题浅探
【摘要】 文章结合黑龙江实际，对农村中小学闲置资产现状和处置与利用滞后问题进行了剖析，提出了按照“谁投资、谁所有”和尊重历史与现实、有利于农村教育发展的原则，明晰学校资产所有权关系，及时处置闲置资产，保证收益继续用于发展农村教育的政策建议。
【关键词】 农村中小学； 闲置资产； 处置和利用； 探讨
近年来，随着农村人口出生率的降低和随务工父母进城就学儿童的增多，农村中小学规模小、成本高、效益低、质量差的问题日益突出。为此，各地从实际出发，对学校布局进行合理调整。在此过程中，农村学校闲置资产问题凸显出来。如何处置和利用好闲置资产，发挥应有的效用，是各级政府必须解决的重要问题。笔者就黑龙江的情况进行了调研、探讨，并提出了一些政策建议。
一、农村中小学资产闲置状况
农村中小学的资产，主要有校舍、仪器设备图书资料、土地（含校园用地和校田地、林地等）、林木等。2007—2008学年度，黑龙江省教育事业统计农村中小学（乡镇以下公办）8 859所，在校生151.6万人，教职工14.3万人，学校占地总面积 11 020.9万平方米，建筑面积1 011.8万平方米，固定资产 508 966万元（其中：仪器设备40 850万元）。这些学校中，已经没有学生的学校180所，占地面积134.2万平方米，建筑面积9.6万平方米，固定资产3 271万元（其中：仪器设备177万元），学校已经没有学生，资产自然处于闲置状态；50人规模以下（含50人）的学校1 732所，在校生共计49 868人，占地面积1 382万平方米，建筑面积87.5万平方米，固定资产36 295万元（其中：仪器设备2 317万元），这些学校规模过小，生均占地、校舍面积等都高于全省水平，一些资产也处于隐性闲置状态。上述统计数据说明两方面问题，一是学校已经没有在校生，但学校、校舍、资产等信息还在事业统计报表中体现，说明布局调整后闲置学校资产没有得到及时处置和利用。二是50人以下规模学校1 732所，占到乡镇以下农村学校总数近20％，这些微型学校的存在，说明合理调整学校布局的任务还没有完成，还有较大空间。而合理调整学校布局，必须对布局调整后学校闲置资产及时进行处置和利用，这是农村义务教育改革和发展的必然要求。黑龙江省如此，其他省区也面临类似情况。
二、农村中小学资产形成和闲置资产处置难的成因
（一）学校资产的所有权和使用权形成
1.资产的所有权。从形成历史来看，与城市学校由各级政府财政投入形成单一国有资产的情况不同，农村中小学资产是乡村集体办学体制和现行“以县为主”管理体制下乡村集体和各级政府财政投入共同形成的。按照“谁投资、谁所有”的权属界定原则和《农村集体资产清产核资资产所有权界定暂行办法规定》第六条“集体资产所有权界定要遵循‘谁投资、谁所有’的原则”规定，学校资产应为国家和集体共有资产。从学校资产实物形态看，一是土地（包括校舍、校园用地、校田地、林地等）等。我国《土地法》规定乡村土地属于集体所有制，乡村学校使用的土地，是乡村无偿划拨的，且划拨的是土地使用权而非所有权，学校撤销与否，土地所有权没有变化。就是说，农村中小学的土地所有权是集体性质的。二是校舍设备等固定资产既有各级政府财政投入，又有乡村集体以农村教育附加（统筹费用于教育）和教育集资等多种方式投入，而且投入和形成现有资产的时间都比较长。这些资产应为国家和集体共有资产，各自占有的比例，应当是各级政府财政性投入额度和乡村集体投入额度占该学校资产总额的比例。但由于时间久远和财务管理不规范、不健全等原因，很多学校资产的权属比例并不清晰。这是目前农村义务教育学校资产所有权的基本现状。
2.资产的使用权。无论是各级政府财政投入，还是乡村集体投入形成的农村义务教育学校资产，使用管理权都属于学校。在2002年国家实行农村税费改革、建立“以县为主”的农村义务教育管理体制前，乡村学校由乡村举办和管理的，隶属于乡村集体。乡村集体是投入和管理农村学校的直接责任者。学校资产的乡村所有权和使用权是一致的，乡村利益、学校利益、学生利益也是一致的。实施农村税费改革、建立“以县为主”的管理体制后，乡村举办、管理和保证所办学校投入的直接责任逐步弱化，尤其是2007年实施农村义务教育经费保障机制改革后，农村教育纳入各级政府财政直接保障，乡村投入责任、管理责任上升到县级以上政府，乡村举办、管理和保障农村教育投入的责任进一步弱化，一些乡村干部不再把办好学校视为己任。学校存在，继续管理和使用属于乡村集体的资产还不会发生问题，一旦学校撤并或学校出现闲置校舍等资产，很多乡村尤其是存在债务的乡村，就从自身利益出发提出诉求，收回属于乡村所有的学校资产，这就与国家实施“以县为主”管理体制，由县级政府更好地举办和管理好农村教育在利益上、诉求上发生了矛盾，引发了农村学校闲置资产处置和利用上的利益之争。一方面是乡村认为，农村教育由国家举办了，学校资产闲置应由乡村收回；另一方面是政府教育部门认为，撤销学校、学生从甲学校到乙学校出现的闲置资产，在目前政府教育投入普遍不足的情况下，应用闲置资产继续办好学前和成人教育，确需处置的闲置资产，所得收益应继续用于办好教育。
（二）国家及黑龙江省相关政策规定及缺失
在农村中小学闲置资产处置上，国家和黑龙江省已经出台了一些相关规定，如：《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（国发［2001］21号）规定：“因地制宜调整农村义务教育学校布局……调整后的校舍等资产要保证用于发展教育事业。”《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》（国发［2003］19号）规定：“地方各级政府要重视并扶持农村幼儿教育的发展，充分利用农村中小学布局调整后富余的教育资源发展幼儿教育。”《教育部关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》（教基［2002］1号）规定：“中小学布局调整后的公办学校闲置校产，由教育行政部门进行统筹，继续用于举办基础教育或社区教育机构；确需进行置换的，必须在保证公有教育资源不流失的前提下，经县级以上人民政府批准，并报上一级教育行政部门备案后方可实施。校产置换所得资金必须全部用于基础教育。”《教育部、农业部、国土资源部关于加强农村学校劳动实践场所建设的意见》（教财［2003］6号）规定“学校要管好、用好勤工俭学场所用地，不得转让、出租和抵押给其他单位或个人使用。各地在农村学校布局调整中调出的土地、校舍等，可根据实际情况，调整为农村学校劳动实践场所用地。”《黑龙江省教育厅黑龙江省农委黑龙江省国土资源厅关于加强全省农村学校劳动实践场所建设的实施意见》（黑教联［2003］48号）规定“各地在农村学校布局调整中调出的土地、校舍等，可根据实际情况，调整为农村学校劳动实践场所用地；有条件的地方应远地串近地，次地串好地。学校要按照《黑龙江省村集体经济组织资产管理条例》的要求，切实管好、用好劳动实践场所，不允许转让承租给其他单位或个人经营。”《黑龙江省人民政府办公厅关于农村中小学劳动实践场所用地问题的通知》（黑政办明传［2004］23号）“各级政府要加大农村中小学劳动实践场所建设力度，严禁乡镇村擅自收回农村中小学现有的劳动实践场所用地。”《黑龙江省人民政府关于贯彻落实国务院关于基础教育改革与发展决定的实施意见》（黑政发［2001］104号）规定：“合理调整中小学校布局，优化教育资源配置……调整后的校舍等资产要保证用于发展教育事业。”《黑龙江省教育厅黑龙江省财政厅关于进一步做好中小学校布局调整工作的若干意见》（黑教联［2001］38号）规定：“农村中小学校调整后闲置的校舍、设备、土地等资产，由县级政府教育行政部门会同财政部门协商，并由所在地乡镇政府和村统筹安排，根据按投入来源界定产权的原则，明晰产权关系，作相应的处置。原来国家投入形成的资产仍属于国家，继续用于教育；原来属于集体投入形成的资产仍属于集体，在使用上，首先保证用于调整学校布局和兴办农村教育的需要；并入学校不需要新建校舍和增添设备的，归还村集体，首先用于偿还债务。但不允许拆分实物，以免资产损失。”
这些规定，从实际调查的鸡西、密山、富锦、庆安、青冈、五常、桦川等市县情况看，在规范和约束闲置教育资产的处置和利用上发挥了很好的作用，取得了很好成效。但也存在政策规定不完善、不精细、操作性不强的问题。
一是国家相关规定没有规范农村学校资产权属确权问题。只明确闲置资产继续用于或处置后继续教育，如何执行，没有具体规定。相比之下，黑龙江省的规定要详实具体一些，但也没有规定闲置资产处置收益如何保障继续用于教育的相关政策，影响了乡村继续支持教育的积极性。二是国家和黑龙江省目前都没有单独出台规范农村中小学闲置资产处置和利用问题的系统、全面、可操作的管理文件，不利于市县贯彻执行，尤其是在市县相关部门人员变动比较频繁的情况下，因对政策缺乏了解，直接影响了执行效力。
三、完善和规范农村义务教育学校闲置资产处置和利用的政策建议
一是首先按“谁投资、谁所有”的原则，实事求是地确定现有农村中小学资产权属关系和产权比例。由各级政府财政性经费投入形成的农村学校资产，属于国有资产；由乡村集体投入形成的农村学校资产，属于村集体。产权比例按照资产形成过程中的投入额度确定，投入额度难以查清的，应由县级政府和乡村按照公平合理的原则，比照全县平均水平确定。各级政府用财政资金化解农村中小学“普九”债务后，与该债务对应的原村集体办学形成的资产，应明确界定为国有资产，按国有资产管理和处置。
二要按照尊重历史、照顾现实、有利于农村教育事业稳定、改革和发展的原则，处置和利用好农村中小学闲置资产。首先，无论是乡村办学，还是“以县为主”、县级举办和管理农村教育；无论是乡村投入形成的资产，还是政府财政投入形成的资产，目的和功效只有一个，就是办好农村学校，让孩子们接受到良好教育。在目前情况下，离开乡村集体对教育的重视，离开乡村无偿划拨集体所有土地的支持，农村教育难于办好。况且目前农村学前教育、成人继续教育等还十分薄弱，政府财政投入还不足以满足农村各类教育发展的需要。因此，农村中小学闲置资产应首先满足办好农村学前和成人教育的需要，这是我们遵循历史和现实应做的必然选择。其次，处置闲置资产所得收益应该保证继续用于教育。不仅要规定处置农村学校属于乡村集体所有的闲置资产收益部分继续用于教育，而且，要在政策上明确，这部分收益用于教育后，其所有权仍属于乡村集体所有，权属比例应为乡村投入额度占该学校资产总额的比例。这样，才能调动乡村集体继续支持教育的积极性，保证闲置资产处置所得收益全额继续用于教育。
三要进一步强化领导，严守纪律，为及时处置闲置资产提供组织保障。市县政府应成立由教育、财政、发改、国资、农业、林业、监察、审计、共同参加的工作领导小组，组长应由政府“一把手“担任，按照国家和省级相关规定，加强农村教育资产的管理，及时解决教育闲置资产处置过程中遇到的困难和问题，为及时处置和合理使用闲置资产提供组织保障。同时，严禁乡、村两级擅自处理农村学校闲置资产。凡擅自处理的，所得收益应全部追回，并追究领导责任。
四要建立健全农村中小学资产管理制度，按照国有资产管理和集体资产办法，针对农村中小学资产的不同所有权关系，制定切实可行的学校资产管理办法，吸纳乡村集体组织和村民代表参与学校资产管理，确保国家和村集体教育资产不流失，确保农村中小学资产发挥最大效益。