论行政执法与刑事司法衔接工作的实践创新
行政执法与刑事司法的衔接，是指有行政执法职能的政府主管部门或市场监管机构．在依法查处违法行为过程中．发现涉嫌犯罪的案件或线索．及时移送公安机关、人民检察院进行查处的一种工作样式。
在当前行政执法与刑事司法实践中．一方面．由于部分行政执法机关不了解刑事立案的条件、程序。或者不负责任、受利益驱动、办人情案等原因．存在对应当移送公安机关或者检察机关立案查处的涉嫌犯罪案件不依法移送、以行政处罚了事的问题；另一方面．也存在公安机关对于行政执法机关移送的涉嫌犯罪的案件审查、立案与侦查不及时．对于经审查认为不需要追究刑事责任而做出不立案决定后．未能及时通知移送案件的行政执法机关并说明不立案理由的问题。同时，在法律层面上．检察机关开展对行政执法机关相关情况的监督尚缺乏明确的法律规定．只是在法律位阶较低的执法规范中将监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件．作为刑事立案监督的一项内容；在体制层面上，刑事司法、刑事执法、行政执法、行政(监督)执纪各自所形成的纵向关系，在同一地区、同一级别的“两法衔接”工作上形成转换时。尚缺乏完整统一的运行模式：在机制层面上。与“两法衔接”直接关联的各机关履行法定职责时．尚缺乏明晰的配套制度规范与应用方法。这些问题的逐步解决。都需要结合“两法衔接”工作展开．从实践中来到实践中去．运用创新思维。采取创新的方法与措施。
一、正确认识衔接工作特点
一是衔接的法定性。一方面，《刑法》第37条、第402条和《刑事诉讼法》第142条，《行政处罚法》第7条、第22条、第28条、第61条，对行政执法与刑事执法两个环节相互移送案件做出了规定：另一方面．国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、最高人民检察院全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院、工作联系的意见》等数项行政法规与规范化文件中，对于衔接工作相应作了多层次、多角度的规定，使得工作的开展在法律法规上具备了基础条件．
二是衔接的多样性。由于我国的行政执法权力在几个职能部门中相互交叉，公安、海关等部门还具有行政与刑事双重执法权力．因而具有行政执法权的部门或机构，与公安、检察、走私犯罪侦查等具有刑事侦查权的机关或部门之间的衔接则是多样的。一般表现为机关之间的协作性对接．特殊则表现为外在形态的某一机关内部不同执法属性的部门之间的接转。但实质上都是行政执法与刑事司法间的衔接。上述多种样式的存在．正是我国执法司法体制的特色之一．同时应当在“两法衔接”工作中予以特别注意．加以正确把握。
三是衔接的局限性。从我国权力结构而言，行政执法与刑事司法是两种不同的权力(在本文题设条件下的刑事司法，实际上可称之为刑事执法)，其在整体上表现出的制约制衡形态．正是两种权力分设要达到的目的之一。而加强“两法衔接”。不是一种权力对另一种权力的干预、融通与替代，而是在各自权能性质准确、权域边界清晰、权力机关健全的前提下，依法构建二者相互协调、相互监督、相互约束的工作机制体系。正是这种局限于违法的犯罪与非罪两类案件的移交，所体现出的管辖权力范围的“接壤”，进而说明了“两法衔接”的特殊重要性。同时，也要看到，“我国目前的检察权监督制约机制存在着较大的局限性，程序内的监督机制极其不健全，程序外的监督机制难以发挥作用”，这势必在相应程度上影响到“两法衔接”工作的拓展与强化力度。
四是衔接的双向性。一方面，行政执法机关依法向刑事执法机关移送涉嫌犯罪案件：另一方面，刑事执法部门经审查依法向行政执法机关移送认为不构成犯罪或犯罪情节轻微，无需追究刑事责任，可以免于刑事处罚的的案件，从而形成一种双向的流转方式。
需要特别强调的是，检察机关作为衔接工作的一方，既具有对职务犯罪的侦查权，又具有审查起诉与侦查监督权．尤其是在刑事立案监督中，依法监督行政机关移送涉嫌犯罪案件，当属于一项重要的监督职能与监督内容。
二、整体健全衔接工作机制
一是组织领导上，实行区分层次的牵头配合机制。开展“两法衔接”工作，在组织领导上的一个重要问题．就是针对不同的内容事项，在数个机关(部门)中，确定负责主要协调任务的“牵头部门”。由于“两法衔接”涉及机关(部门)众多，有的行政执法机关(部门)职能交叉，且某一执法机关面对社会的执法部门职能划分可能几经调整。因而，确定“牵头单位”时，应着眼于明晰权限、区分层次，从而“以职定位”、“以能定责”。主要可区分为三个层次。首先，在建立健全工作机制方面可由地方政府法制部门牵头，并取得检察机关的协作配合：在推进落实工作机制方面，可由检察机关、监察机关、公安机关共同牵头，并主要取得地方政府法制部门、商务部门的协作配合；在组织展开专项工作方面，可由检察机关、公安机关与担负专项工作主要任务的一至多个行政执法部门共同牵头负责，以把握工作重点，合理划分任务，提高组织实效。
二是信息管理上，实行区分类别的优长互补机制。及时规范地采集与分析相关信息，是搞好“两法衔接”工作的基础条件。首先，对于行政执法机关查处、移送的涉嫌犯罪案件情况，公安机关立案侦查情况，检察机关立案监督、审查逮捕、审查起诉情况．应当进行相互通报。其次，主要行政执法机关可利用已有电子政务网络和信息共享公共基础设施等资源，将查处的符合刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件信息以及虽未达到刑事追诉标准，但有其它严重情节的案件信息等录入网上信息共享平台。第三，充分运用现代信息技术实现行政执法机关、公安机关、检察机关之间执法、司法信息互联互通，积极推进网上移送、网上受理、网上监督．提高衔接工作效率。
三是案件咨询上，实行区分性质的主办归责机制。案件咨询，是“两法衔接”工作有效运行的重要保障。一方面，是一般咨询。行政执法机关对于案情重大、复杂、疑难，性质难以认定的案件，可以将案件情况向公安机关通报，并可以就涉嫌犯罪的标准、证据固定和保全等问题进行咨询；检察机关对于办案中涉及各类行政法规及权威解释、行政执法机关(部门)基本工作规范与流程、单位与个人严重违法的标准及把握要领等问题．可以向行政执法部门咨询。另一方面，是特殊咨询。行政执法机关在查处行政违法案件时发现可能涉嫌犯罪案件的，可以商请公安机关、检察机关提前介入案件调查；公安机关、检察机关认为涉嫌犯罪的．可以视情况提前介入，提出取证意见。
四是统筹协调上，实行区分规模的联席会议机制。联席会议是“两法衔接”统筹协调工作的重要形式，应当加以制度化与规范化。根据全国各地不同的工作经验做法，可以区分不同规模，依据工作需要采取三种样式：其一，是地方政府与检察机关(即“一府一院”)共同组织，由衔接机制成员单位参加的全员联席会议。其二，是由地方政府法制部门、监察机关、公安机关与检
察机关为主，必要时邀请一个或数个行政执法机关参加的联席会议。其三，是检察机关、公安机关与某一行政执法部门参加的联席会议。各种样式的联席会议，均应依据健全的机制性要求进行组织，以保证整体与局部统筹、全面与重点协调的工作落实。
需要正确认识与把握的是，检察机关促进建立健全“两法衔接”工作机制，就是以此为契机。在现行法律规定的基础上，将检察机关的刑事立案监督权向前拓展。换言之，“检察机关的这项权力基于立案监督权．又是对立案监督权的完善、创新、发展。”
三、着力提升衔接工作实效
行政执法与刑事司法衔接工作实效如何．从根本上讲，是通过对行政执法与刑事司法的效果来体现与检验的。诚然，“两法衔接”工作关联到完善的立法、规范的执法、公正的司法，也关联到法制理念、执法环境和普法程度等诸多因素。但是，基本的也是最为重要的是以下四点：
一是依法把握犯罪标准。行政执法与刑事司法的衔接，实质上可以称之为行政处罚与刑事处罚的衔接。刑法中规定的许多犯罪，就其行为本身而言都是有关行政法规中规定的可以给予行政处罚的行为。这涉及处罚标准、案件管辖、行政执法的证据效力以及行政处罚结果对刑事处罚的影响等问题。“两法衔接”的理想状态应是案件处于依法依规的正常双向移送中。而目前的主要问题，一方面，仍然是行政执法机关、公安机关、检察机关对刑事案件尤其是经济犯罪案件追诉标准、取证标准的认识存在分歧。另一方面．由于地方保护主义和部门保护主义的影响，出现有法不依、曲解犯罪标准、刻意模糊罪与非罪界限的问题．甚至受利益驱动而为瞒案不报、包庇犯罪、以罚代刑、“降格处理”寻找借口．这既为违法行政而滋生渎职犯罪留下土壤，也为社会积累下更多的犯罪黑数。因而，必须建立分类合理、内容清晰的双向移送案件标准体系。首先应以是否涉嫌犯罪为界限．依法设定移送标准，并能进行双向对照：其次是编辑疑难、复杂的个案实例，以利于示范指导：第三要及时根据相关法律法规的修改，进行体系内容的完善。需要说明的是，在双向移送中，依法审查确定案件是否达到刑事立案标准是侦查机关的职责所在．而行政执法机关移送的案件毕竟只是侦查机关刑事案件的材料。因而，只需要行政执法机关有证据证明违法事实涉嫌构成犯罪即可，则不必要求行政执法机关对犯罪事实查证属实。
二是规范案件移送程序。依据《刑法》第37条、第402条，以及国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。规范与细化案件移送程序，直接关系到“两法衔接”工作的质量、效率与效果。考虑到有关“两法衔接”工作法律法规的逐步完善，实践探索的逐步深化，在衔接机制内．对案件移送程序统一规范的条件已经具备。可做到三个明确：其一，法律规定程序明确。实际上是指法律已明确的基本程序及相关要求，并作为制定具体程序的依据．以保证具体程序与其相符合、相一致、不冲突、不背离。其二，机关(部门)程序明确。主要指案件移送出之前的具体程序．亦可成为机关“内部”的执法规范．是“衔接——移送”的前置工作内容。值得指出的是，有的机关(部门)程序的某一部分内容在法律中已有规定．而有的部分没有高位阶的法律规定，必须依据行政法规、部门规章与规范化文件，进行相互补充与整体细化。其三．移送实施程序明确。主要是案件一旦移送，接受一方的处理方式与时限．均应达到“两法衔接”工作机制程式化的要求。如，依法依规给予一方的回复、通知、建议、说明．以及查询要求的提出、各种决定的告知等。
三是正确选择咨询重点。在“两法衔接”工作中，行政执法机关、公安机关、检察机关为提高依法履职的水平．往往就重大典型个案或疑难复杂类案进行集中或个别咨询．这既有助于认定案件基本性质，又有助于认定移送与否的重要依据。虽然在咨询方法上可以灵活运用．在咨询形式上可以多种并行，但在咨询的重点上必须加以正确选择．既防止案件咨询随意简化的做法，又防止案件咨询无度泛化的倾向。就咨询重点而言，一方面．行政执法机关对于性质难以认定的案件，可以将案件情况向公安机关、检察机关通报，并可就涉嫌犯罪“下限标准”的法律依据、证据的固定保全，以及公安机关、检察机关以往办理过的相关案例进行咨询。另一方面，公安机关、检察机关对于处于刑事诉讼程序内的案件．可以就行政处罚“上限标准”的法律法规依据，及相关行政执法规范．以及个案移送过程中涉及法律纪律问题的争议焦点问题．向行政执法机关咨询。通过正确选择咨询重点并实施适时的咨询，进而与其它工作机制相互配当．发挥整体效用。
四是适时开展专项活动。针对危害社会主义市场经济秩序和社会管理秩序的犯罪．以及行政执法领域呈现出的有案不移、有案难移、有罪不究、以罚代刑等问题组织开展专项活动．打击犯罪，追诉违法，稳定社会．保障人权，是一种行之有效工作方式，并能在实践中促进与加强“两法衔接”的规范水平与紧密程度。就检察机关而言．组织开展和参与的专项活动．一般都属于专项法律监督活动．涉及刑事立案监督的内容比例较大。亦有主要以“两法衔接”为主题内容的专项活动。专项法律监督已经成为法律监督的一种重要方式并逐步规范化、制度化、经常化，总体上得到良好的收效。但是．专项活动在一些地方开展过频、选项过多、历时过长的问题的确存在，应当引起相应重视。因而，对于组织专项活动，要坚持有调研基础，有论证结果，有阶段目标，有绩效评估的原则要求。所谓“适时开展”，首先，其针对的主要问题．已处于有迅速增量、潜在泛滥的状态。其次，其选择的专项打击整治对象，已经上升或可能上升为严重影响社会经济秩序与管理秩序的重大违法犯罪。第三，其确定的专项活动主题，应属于多年积累形成的．且与“两法衔接”相关联的执法难题．需专门组织力量，有计划、有步骤地加以重点解决。为保证能够适时开展专项活动．要注意活动本身切合当地社会综合治理、社会管理创新、行政执法办案、群众利益诉求的实际状况．把握专项活动的特点．进行周密组织筹划。并提供必要保障条件，使专项活动顺利实施。
行政执法与刑事司法衔接是两种不同性质、不同强度的处罚活动所实行的依法协调与双向对接。它反映了我国法制建设的现实水平，符合社会综合治理的基本要求．应当在遵循行政执法与刑事司法规律的前提下，通过实践创新，得到改进、规范与加强。可以预期．“两法衔接”作为一种办案协作机制的优化运行，必将在促进法制统一，维护公平正义，服务经济社会诸方面发挥重要作用。