建立中俄蒙边境自由贸易区研究
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20l0年1月，中国——东盟自由贸易区正式启动，标志中国改革开放进入了一个新的阶段。在此背景下，中国各类保税区、开发区等“境内关内”的特殊经济区，也亟待开展政策整合，解决体制机制障碍，进一步提高改革开放层级和水平。与此同时，中国区域发展战略也应进入全面升华阶段，以应对全球金融危机过后的机遇和挑战。为此，积极推动以“境内关外”为特征的自由贸易区建设，是摆在向满洲里这样沿边口岸城市面前的重要课题。
一、问题的提出及相关背景
1．自由贸易区的起源
国际上对“自由贸易区”最初权威的定义来自1973年的《京都公约》(全称<关于简化和协调海关业务制度的国际公约>)：“自由区”一词，指一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物进口税及其他各税而言，被认为在关境以外，并免于实施惯常的海关监管制度。这是第一个正式涉及自由贸易区的国际规范，“自由区”(Free Zone)目前是国际通用提法，其核心是强调“境内关外”的经济自由，直至今天国际上关于境内自由贸易区的种种理解和称谓都是指符合该公约界定的经济自由区。
2．自由贸易区的相关概念
世界银行关于自由贸易区的报告中阐述了相关概念:
——自由贸易区(Free Trade．Zone，简称FTZ)：《智利自由贸易区法》对自由贸易区的定义是：“自由贸易区是界线隔离明确、紧靠某港口或机场、受海关治外法权保护的区域或单独的地块。在这些地方，货物可以储存、加工、制造或销售，无任何限制。”自由贸易区尽管有不同的类型，但都强调受海关治外法权保护，允许和鼓励外资设立跨国商业企业(包括物流企业)、金融机构，也可开展旅游服务业、文化教育等公益事业。
——自由贸易港区(Free Trade Port—Zone)：自由港与自由贸易区相结合则形成了自由贸易港区(或简称“自由港区”)。自由贸易港区是指在一国领土之内、国家关税领域之外，加以划定的允许外国商品货物豁免关税、免除通关及清关之繁杂手续、可以在区内自由流通或再出境的一个特定区域，为方便提供货物自国外运入及再运出，可免除关税相关手续。通常各国自由贸易港区设立于港口(或空港)内、港口附近，以利货物之进出，目前扩展到包括物流、商业、金融、加工等综合业务。自由贸易港区可由一“港”、一“区”组成，也可由多“港”、多“区”组成，港区与港区之间由绿色通道连接。
——自由港(Free Port)：往往指一个港口城市整个都是自由贸易港区如香港、新加坡，即某个国家的港口城市，被置于海关管辖之外的特别区域，外国船只可以自由地进出，全部或者绝大部分外国货物可以豁免关税而自由进出港口，且货物的装卸、储存、再改装或分装、装配、加工或转运他国均不受海关控制，可以免除各种繁杂的行政手续。并进一步发展为在贸易、投资、商业、金融等全部经济领域的经济自由化，成为世界上竞争能力最强的城市。
综上分析，世界各类自由贸易区是在“自由区”概念下发展起来的特殊经济区，虽然设立的背景、采用的名称、具体的功能以及管理运作摸式等不尽相同，但其核心要素和本质特征是一致的，即强调免除“海关监管制度，倡导经济自由”。
3．自由贸易区相关概念的差异
——自由贸易区域(Free Trade Area，简称FTA)：国际上所称的自由贸易区域（Free Trade Area，中文也译为自由贸易区) ，是指参与贸易的国家，即国家之间签定的自由贸易协定，如北美自由贸易区(NAFTA)、中国—东盟自由贸易区(CAFTA)，称为自由贸易区域，是具有“境外关外”特征的区域。
——自由贸易区(Free Trade Zone，简称FTＺ)：属于一个国家主权下经国家授权和立法确定的境内划定的区域，实行贸易自由、投资自由、金融自由和运输自由等特殊政策，是具有“境内关外”特征的区域。
自由贸易区域(Free Trade Area)和自由贸易区(Free TradeZone)这两个名称英文是不同的，其含义也是不同的，但中文则统译为“自由贸易区”，对此要加以注意，以免混淆。
——保税区(Free Trade Zone)
保税区是“境内关内"的一种海关监管的特殊区域，而自由贸易区(Free Trade Zone)是“境内关外"的经济自由区。这是两种含义不同、中文名称不同的园区，在中国也把保税区的英文名称翻译为“Free Trade Zone”，对此也要加以注意，以免混淆。
二、全球自由贸易区的发展格局
半个世纪以来，作为吸引外国直接投资的一项特殊政策，自由贸易区在发达国家和发展中国家越来越受到重视。1970年，才只有少数国家建立了自由贸易区，到2008年，自由贸易区或特殊经济区在全球已经发展到2300多个，其中包括自由贸易港区600多个，也包括实行自贸区政策但未达到自由贸易区水平的特殊区域，如中国的保税区等大约就有500多个，数量还在不断增加。远至荷兰、美国、迪拜，近至新加坡、香港、台湾、日本、韩国及菲律宾都建有自由贸易港区。目前，全球的自由贸易区发展呈现以下态势。
１．欧洲的自由贸易区
欧洲作为自由贸易区的发祥地，主要是传统的转口贸易，表现为大进大出的货物集散模式，从港口出发的四通八达的交通网络辐射整个欧盟全境。欧洲自由贸易区分布于西欧各个沿海港口地区，主要有德国的汉堡、荷兰的鹿特丹、丹麦的哥本哈根等，这些港区都定位要成为国际贸易枢纽。近年来，欧洲自由贸易区的功能也朝着综合性的方向发展，自由贸易区内加工制造、金融保险、物流配送和高新科技不断发展起来。
２. 北美的自由贸易区
北美各国自由贸易区也发展迅速，在自由贸易区内工贸结合，特别是大力发展加工业和制成品内外销成为趋势。目前美国的50个州，几乎都有自由贸易区，美国《对外贸易区法案》称之为“对外贸易区”。这些“对外贸易区”一般位于进口港或毗邻进口港地区，仅得克萨州就有主区37个，副区62个，全美已有280多个自由贸易区，遍及主要的港口城市，同时在非港口地区还有400多个副区(聚集特殊产业，如汽车、化工等)，美国已成为世界上拥有自由贸易区最多的国家。
３.亚洲的自由贸易区
亚洲的自由贸易区发展时间较短，但占全球自由贸易区比重已经超过40％(世界银行报告，1998)。亚洲的自由贸易区集中在新加坡、香港、马来西亚、韩国和台湾地区，最为典型的是香港(整个香港岛都是自由港，具有综合功能)，东亚国家和地区是全球对外自由贸易较为密集的地区。亚洲的自由贸易区，主要是通过利用廉价劳动力、引进外资和技术，扩大加工出口，发展外向型经济。随着产业结构升级，转口贸易区和出口加工区等单一功能正朝着综合和高科技型的自由贸易区发展。
三、中国与相关国家(地区)建立的自由贸易区
目前，中国与相关国家(地区)已建立的自贸区有：中国 东盟自由贸易区、中国-巴基斯坦自由贸易区、中国-智利自由贸易区、中国-新西兰自由贸易区、中国-新加坡自由贸易区、中国-秘鲁自由贸易区、亚太贸易协定以及中国-哥斯达黎加自由贸易区，国内有内地与港澳更紧密经贸关系安排、海峡两岸经济合作框架协议。
中国正在谈判的自贸区有：中国-澳大利亚自由贸易区、中国-冰岛自由贸易区、中国-挪威自由贸易区、中国-南部非洲关税同盟自由贸易区。目前正在研究的自由贸易区有：中国-印度自由贸易区，中日韩自由贸易区。
四、全球自由贸易区的发展趋势
随着世界自由贸易区功能从单一化走向多元化、从一区独自发展走向多区联动发展，自由贸易区已经超越了地域限制、经济发展水平限制和经济制度限制，向多种功能综合、产业集群的方向发展。
与上述功能深化、业态丰富相适应，自由贸易区政策也在不断深化。20世纪90年以来，伴随国际贸易自由化、市场全球化和新产业兴起，使得自由贸易区在全世界范围内呈现全面和综合性发展态势，其政策不再局限于贸易自由化，还向投资自由化、金融自由化和运输自由化方向拓展和深化。以现代自由港出现为标志，其功能非常完备，经济非常自由，这就是全球自由贸易区发展的最新趋势。
五、建立中俄蒙边境自由贸易区的设想
随着区域内各国经济合作的扩大和经济相互依赖程度的加深，考虑推进或实现某种程度和某些领域的区域经济一体化，使区域内的经济合作在某种机制的带动下得以快速运转。从这种战略角度看，近几年来，东北亚区域内的一些国家正在酝酿或已经开始着手建立自由贸易区，例如，“环黄渤海经济区”、“图们江三角经济区”、“环日本海经济圈”等，都是比较成功的次区域经济合作区形式，这些地区将成为未来东北亚自由贸易区的“先驱者”。
1．建立中俄蒙边境自由贸易区的必要性
中国与俄罗斯是世界上举足轻重的大国，两国间的经贸关系具有很强的互补性，经贸交往源远流长。进入新世纪以来，在两国高层领导高瞻远瞩的推动下，中俄两国的政治军事互信关系、战略伙伴关系得以迅速发展，不但解决了历史遗留的边界问题，而且共同签署了《中国东北地区同俄罗斯远东及东西伯利亚地区合作规划纲要(2009—2018)》，标志着两国经贸关系又跃上了新的台阶。中俄领导人在建交60周年之时，就增强政治互信，深化经贸合作，扩大能源合作，加强在航天航空、科技、交通运输、通信和信息技术、林业、质检、环保等领域合作，落实《中国东北地区与俄远东及东西伯利亚地区合作规划纲要》，促进人文合作，密切在国际事物中的协调配合、积极应对全球性挑战等方面达成广泛共识。这意味着中俄经贸关系正处在深化合作的重大历史机遇期。
在对俄经贸关系中，满洲里具有不可比拟的地缘优势。满洲里口岸毗邻着全俄重点开发区域——西伯利亚地区，承担了中俄贸易60%以上的陆路运输任务，是对俄贸易中最大的陆路口岸。目前与满洲里口岸建立业务往来关系的俄罗斯客户有几百家，遍及俄罗斯18个州、3个边疆区、3个自治共和国、2个直辖市、涉及到10个加盟共和国。同时，满洲里口岸是中国各省以及港、澳、台地区进入俄罗斯和东欧的重要桥梁，进出口收发地包括北京、辽宁、河南、浙江等20多个省市。2000年至2008年满洲里对俄贸易的年均增长率高达27.9%，远远高于同期其他口岸的平均水平(17.5％)。2008年全国对俄贸易中1/5是经由满洲里完成的。满洲里已经成为中俄地区合作和中国振兴东北与俄罗斯开发远东及后贝加尔地区两大战略对接的重要支点。
近十余年来，中蒙两国在不断深化政治关系的同时，经济贸易合作得到了稳步发展。特别是2003年胡锦涛总书记访问蒙古国期间，确立了两国发展睦邻互信伙伴关系，为两国经贸合作注入了强大动力。随着国务院对振兴东北老工业基地的新部署，中蒙两国合作领域正不断拓展，中蒙经贸关系不断升温。
满洲里与蒙古国东部地区山水相连，有着传统而广泛的交往，经济互补性强。进入新世纪以来，满洲里与蒙古国的贸易发展扩张迅速，2008年，满洲里对蒙进出口额达到1700多万美元，是2001年的130倍。通过采取政府主导、多元化投资和市场化运作，满洲里口岸与内蒙古的另一口岸——阿日哈沙特口岸强强联手，将我国整个东北地区与蒙古国连接起来，并且向东辐射至朝鲜、韩国等东北亚其他国家。建立自由贸易区，有利于促使区内各国加强更加紧密的经济联系，有利于提高东北亚地区参与国际市场的竞争能力，其地缘政治的战略意义不可估量。
2．建立中俄蒙边境自由贸易区的可行性
在国际合作中，合作各方能否获益是最重要的影响因素。只有在有利可图的情况下，各方才会萌生合作的愿望。在区域经济一体化所能带来的共同利益的推动下，中俄蒙三国特别是比邻地区越来越认识到，只有在本地区构建起某种形式的合作机制，才能有利于推动本地区的经济发展。
中国、俄罗斯、蒙古之间山水相连。近年来，三国间的边界地区经济贸易获得迅速发展，并且已形成了一些准自由贸易区形式的区域，即在三国边境地区各自开辟的特殊经济区域和开放城市，如蒙古国的乔巴山等自由经济区，俄罗斯的赤塔州和萨哈林洲自由经济区，中国的满洲里、黑河、绥芬河等沿边开放城市。在此背景下，三国互开的边境口岸也不断增加，合作的领域已从边境贸易向资源开发、生产经营、技术交流和金融服务领域拓展，形成了非常活跃的东北亚次区域合作地带。目前三国都有进一步加深合作的愿望，如能整合资源，在相互联结地带建立自由贸易区或跨国经济合作特区，必将能够带动本地区的整体开发，也是“水到渠成”的可行性方略。
1995年，蒙古把与中国、俄罗斯远东地区相邻的东部地区划为自由经济区，这个地区由三个省组成，乔巴山、温都尔汗和西乌尔特是这三个省的省会。该地区是蒙古农业发达地区，气候条件和地理环境居蒙古之首，蕴藏着钨、锡、锌、铜等大量有色金属，自然资源和矿产资源均十分丰富。
1990年，俄罗斯宣布远东的赤塔州、萨哈林洲、滨海边疆区为自由经济区。1992年又决定开发以海参崴为中心，半径为150公里、面积1.5万平方公里的地区，辟建为自由经济区。这一自由经济区包括海参崴、纳霍德卡、哈桑三个子区，计划在20年内投资150亿～200亿美元。在联合国工业发展组织的帮助下，俄罗斯制订出了“大符拉迪沃斯托克”开放方案，希望使符拉迪沃斯托克成为俄罗斯的“香港”。另外，还计划与中国组建跨国经济区，跨国自由经济区。如中俄双方正在进行珲春—哈桑中俄自由经济区的可行性研究。
3．满洲里在中俄蒙边境自由贸易区中的定位
满洲里在中国对外开放战略升级中具有重要和突出地位。1992年国务院决定实施沿边开放，满洲里就成为首批沿边开放城市，经过18年的开发和建设，目前已成为亚欧第一大陆桥的枢纽城市，满洲里也是我国通往俄罗斯等独联体国家和欧洲最重要、最便捷和最经济的陆海联运大通道，其口岸过货量、上缴关税、代征税等多项指标均高居我国沿边开放口岸之首。截止到2008年，满洲里口岸累计进出物资1.86亿吨，向国家上缴关税、代征税522亿元，为中国改革开放和现代化建设做出了积极贡献。在新的形势下，满洲里如能以设立中俄蒙边境自由贸易区为契机，进一步发挥已形成的“国际物流港”和“欧亚桥头堡”功能优势，必将为中国实施新一轮对外开放做出更大的贡献。
2010年4月28日，国务院西部地区开发领导小组正式批复国家发改委《关于2009年西部大开发进展情况和2010年工作安排》，该文件明确提出：“充分发挥沿边优势，推动与周边国家的经济贸易文化交流。积极推动广西东兴、云南瑞丽、新疆喀什、内蒙古满洲里等重点开发开放实验区建设，编制西部地区沿边开发开放规划。支持有条件的沿边地区增设边境经济合作区，探索在条件成熟的地区设立跨境经济合作区，提高边境地区口岸基础设施建设水平。统筹规划海关特殊监管区域建设，发挥保税贸易的重要作用。”8月25日，党中央、国务院《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》正式实施，这标志着国家又给了满洲里一个新定位，即在“国家沿边开放城市”的基础上，又成为“国家重点开发开放试验区”，具有政策叠加意义。
为适应国务院关于加快沿边“重点开发开放实验区”建设的新要求，紧密配合国家西部大开发“新十年战略规划”的实施，积极推动以地区“贸易自由化、投资自由化、金融自由化、运输自由化”为重要特征的中俄蒙边境自由贸易区建设，是满洲里站在开放“新起点”，寻求发展“新突破”的历史性任务。
(作者系中国城市经济学会副秘书长)
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