软件考核破解责任行政“软约束难题”
从总体上看，税收执法责任制包括：权责清晰的岗责体系、运行顺畅的流程体系、客观公正的考核体系、奖惩适当的激励体系、公正合理的救济体系。五大体系把税收执法责任制合成为一个既开放、又具有约束性的系统。其中客观公正的考核系统是完成约束、激励目标的关键和前提，因此，考核系统决定整个责任制的约束力。长期以来，麻城市地税局，借力“信息管税”高端应用，致力破解行政执法责任制软约束这一广泛性难题，率先上线应用执法软件考核系统，不但取得了阶段性的成果。2011年3月至今，省局肖厚雄副局长、黄冈市局姚涛局长，多次亲临麻城，现场指导上线工作，使这项工作初步具备了广泛推广应用的现实价值。实践经验表明，考核软件的应用，在完善税收执法责任制、整体提高行政执法质量方面，具有里程碑的意义。笔者作为基层主要负责人和这一重大事项的亲身经历者，面对发展史上的重大变局，觉得很有必要对此一重大事件进行理性思考和深入总结，以利于今后将其全面应用推广：
前期工作及其成效
为了探索运用信息化手段搭建税收行政执法考核平台，建立计算机自动考核为主、人工考核为辅、绩效挂钩的考核模式，促进税收行政执法质量与效率的提高，省局在征管核心软件全面上线的基础上，推出税收执法软件的试运行工作，并于2011年年初，确定麻城市局为试运行单位。在省局和黄冈市局的正确领导下，经过近5个月的努力，于2011年12月份正式试运行，从运行至今的效果看，初步成效主要体现在：
一是推广应用具备可行性。从试运行的结果看，税收执法考核软件，作为省局门户网站的一个组成部分，能覆盖《湖北省地方税务局税收行政执法责任制》规定的执法事项、操作环节和执行岗位等全部流程；能依据执法事项在湖北省地方税费征管核心软件中实现的载体和设定的条件，判断、分析执法事项的全部过程，并按照一定的条件归集和统计结果，实现了对税收执法行为的整体考核。
二是设计理念具备科学性。体现在设计理念先进、功能设置科学完善和操作简洁直观等三个方面。设计理念先进性表现在：对执法事项可添加，并设置了人工录入的功能，如税收执法考核事项发生变化，考核软件能及时维护补充，保障了考核软件运用的时效性；功能设置科学完善表现为：考核软件设置了自动考核功能、人工考核功能、查询功能、统计分析功能，个人过错申辩功能、过错申辩功能和数据调整功能等，具有查询事项清楚、统计分析全面准确、考核客观人性化的特点。自动考核是指通过对核心征管后台的工作流数据，进行抽取加工，根据考核标准判断是否是逾期办理或是未办理应办事宜。每次报批一项待审批记录，就会在核心征管系统中生成一条工作流数据，这条数据包含发送人信息、接收人信息、创建时间和完成时间，并且在接收人员的待办事宜中会显示其待办税务审批事项，其中接收人信息就是被考核的税务行为信息，被考核人员如果收到待办事项信息后，未在规定的时间内及时办理，则被自动考核系统视为逾期处理。自动考核在前台配置考核信息后，系统后台自动运行，每月10号对上个月产生的执法行为进行自动考核，并且生成数据，系统、网络等不可抗因素产生的过错行为数据，可以通过数据调整功能解决。人工考核是指对系统无法自动考核的考核环节，考核指标，进行相应的人工考核，由实施考核的职能部门特定的人员操作，录入人工考核结果。其中数据调整功能模块由实施考核的职能部门特定人员操作，对系统自动生成或者由人工录入的考核数据进行调整。对于因执法人员非个人主观因素造成的执法过错行为，可以经过申辩后进行调整，对于调整过后的执法过错行为归属为无过错执法行为；操作简洁直观，表现为：考核软件页面设计方便、直观、准确、符合操作习惯。
三是基础数据具有深度利用性。执法考核软件具备一个显著特点，即软件系统对核心征管软件基础数据的加工、挖掘，能二次利用。执法考核软件与核心征管软件紧密结合，数据共享，定时同步。技术上执法考核软件采用先进的数据库与数据仓库技术，提高了大规模复杂数据的查询性能，同时对核心征管软件性能影响达到最小。业务上执法考核软件对核心征管软件中常用的高频率的税务事项流程都进行了考核，有效反映了广大税务人员的工作情况和工作量。
四是运行过程具备严密性和开放性。我们于2011年下半年全面展开前期测试：对考核软件和核心软件进行配比。麻城市局工作组将税收执法责任制考核软件业务需求中的60个工作流和核心征管软件进行配比对接，通过大家讨论研究和对考核软件的系统测试，获得相关具体数据。其中能够和考核软件匹配对接的工作流有29个，目前不能和核心征管软件匹配对接的工作流有21个，不能和核心征管软件匹配对接，但能够找到节点的工作流有10个；找出了软件考核需求与征管软件之间在相关环节的差异。诸如，申请环节：（1）纳税人提出的申请。启动环节依据一般为各种申请书，但是这些申请书有些是在实际工作中被省略掉了，有些则是纸质文档，而且在核心征管软件中没有功能专门录入。（2）工作人员自行人工判断，需要提起的申请。由于是由专管员人工自行判断是否需要启动，在核心征管软件中的录入环节既是启动环节又是传递环节。（《湖北省地方税务收行政执法责任制考核软件业务需求》大部分的考核环节都要对传递情况进行考核，要求在收到之日起几日内发送。但是现在核心征管软件中绝大部分的流程审批中的信息，都是通过计算机系统进行传递的，录入信息保存、报批后即传递到下一结点，中间都是瞬间即完成传递环节。这样的情况下还要对传递环节进行考核，就没有太大的意义了）（3）《湖北省地方税务收行政执法责任制考核软件业务需求》中部分处理环节要求有《税务文书送达回证》，但是核心征管系统中当初为了简化流程，都将送达文书的环节交由专管员自行掌握了，系统中并没有录入《税务文书送达回证》的功能；公示环节：在工作中需要公示的环节，在核心软件中都没有对应的功能，如果加入是否公示的功能，最终也是有业务办理人员自行来录入系统，判断是否公示，并无考核的意义。通过考核软件和核心征管软件的配比，我们发现并解决了一系列重大问题，如核心软件有64个工作流和许多工作节点，这些工作流和节点能更加规范税收执法行为，而《湖北省地方税务局税收行政执法责任制》没有提出需求；税收执法软件的考核应全面的反映税收工作人员的工作量，牢牢地抓住工作重点，如征管率和发票管理事项的考核等，在试运行中，我们改进了征管软件与考核软件的配比。此外，我们对税收执法事项具体指标进行了完善。工作组将税收执法考核软件比照湖北地税现有运行的征管核心软件进行查漏补缺，同时对征管核心软件中从2008年上线以来使用频率较高的工作流进行梳理，并比对税收执法考核软件，将税收执法考核软件中没有但可以进行考核的工作流对税收执法考核软件进行补充，共补充17个工作流。
试运行解决了普遍推广应用的三个关键问题，一是发现了软件中存在的问题，二是提出了改进的方案，三是校验了考核数据的准确性。
五是对执法责任制系统具备整体的约束性。表现为：进一步规范了税收执法行为。考核软件明确指出了错误的事项及原因，及时解决了发现的问题，对日常执法工作起到了全面规范作用；且全面反映了税收执法人员的工作业绩。在对征管软件2008年上线以来使用频率较高的工作流进行梳理，对税收执法考核事项进行补充后，执法考核系统能全面反映出税收执法人员的工作业绩。如麻城市局执法行为（记数）2011年7月份7154条、8月份5669条、9月份4661条、10月份4221条、11月份5925条；普适于不同的征管模式；通过与宜昌、武汉等兄弟单位进行交流，对税收执法考核软件与核心软件进行映射，税收执法考核软件能适用于核心软件中各种征管模式，消除了开始试点时的疑虑；通过与东软公司进行交流，我局对执法考核软件中的查询统计功能提出了相关建议，查询统计功能修改后操作更加简洁直观。
软件试运行中发现的问题
尽管税收信息化建设已有了突破性的进展，但与庞大的税收征管业务比较，仍有相当多的执法行为没在计算机系统中留下记录，而且因对信息技术的掌握和认识程度上的差距，因税法及相关管理规则的变动性和不确定性，使得相当多人工条件下成熟的方法和标准暂时无法转化为计算机语言，无法实现完整意义上的计算机考核，且计算机考核指标还不能覆盖所有税收业务和所有执法行为。可见，计算机考核尚处于初级形态，不能深度实现对执法质量“自动考核”，而必须辅以传统方法，如此以来，工作量就相当大，特别是基层分局，工作千头万绪，要按时按质按量完成执法考核，难度很大，逼紧了，就马虎应付、草率了事。有些事项需要逐人逐项审核，可无专门机构和相应人员，难以保证考核质量，这就必然存在“人情考核”“关系考核”现象，使考核大打折扣，影响到考核监督的客观公正性。
软件考核的缺陷在具体环节上的表现：一是对部分环节行政不作为约束乏力。如责任人业务不发起时，对行政行为和执法事项的考核主要依赖于人工发起，个人如因考核对其不利，就可根据利益需要来选择不发起，如果选择不发起，则许多工作就无法进行考核。这就产生约束乏力的问题。二是自动发起流程“不提示”。如到申报缴税期限仍未申报缴纳税款应催报催缴的纳税人，在核心软件中无提示。三是考核时限设置不合理。有的项目时限设置过短，如非正常户认定审批系统设置时限为5天，审批工作都集中在税费服务科，在实际工作中需要调查核实，如果同一时间段内税费管理科上报户数过多，将不可能按时保质完成审批。四是考核系统统计功能不直观。部分统计项目中没有合计功能。
新型考核模式需要技术、体制双重升级
建立新型考核模式，需要税收行政执法责任制五大系统整体回应，需要岗职、责任、流程、过错追究等各系统相对应的完善，并在此基础上，不但升级软件技术，使税收执法责任制各环节的每一项执法行为，按程序、标准、时限，实现自动考核。完善税收执法责任制考核制度，首先，要从体制上强化税收执法责任制。要从完善机制和健全制度入手，运用计算机的先进技术，科学、合理地设置和细化岗位责任制体系，按照征、管、查、议、评相离制约和以事定岗、以岗定责、权责相当的原则，将税收执法分为管理服务、申报征收、税务稽查和保全、强制、复议、应诉、行政救济五大体系，动态设计岗位类别、岗位职责、工作规程、责任形态，做到权责清晰，考核内容标准化、无缝隙，切实消除有职无权、有权无责的权责不对称现象。对应追究责任的执法行为，设置“硬约束”，清晰界定职责，增强可操作性。对交叉、重叠的业务规程重新整合，对各部门制定的管理制度进行梳理，合并简化，做到统一标准、统一口径、统一考核。按照公平性、合法性、针对性、便利性、真实性的原则，完善考核指标系统，形成动、静态相融合的标准化考核指标体系，做到定性与定量相结合，定性指标力求体现全局性、指导性和普遍性，定量指标力求体现合理性、量化性和绩效性。以提高税收征管质量为考核的目标导向，以申报率、入库率、欠缴率为主要指标，以税务登记率、清欠率、处罚率、结案率为辅助指标，兼顾收入任务等指标。此外，考核方式动态化和开放化，要做到日常考核与年终考核相结合、内部考核与纳税人评议相结合、主管部门与相关部门评价相结合。其次，要从技术上整体强化执法责任制。充分运用税收信息化成果，将各个执法环节和全部行政关系逐步纳入计算机监控范围，要实现计算机对违规执法行为的自动“预警”，及时提示执法过错及其相应后果。坚持“人机结合”原则，不失时机全面推广计算机考核，并经常升级考核软件。计算机要能随时自动抽取一线执法行为信息并与预先设定的执法标准比对、汇总统计和智能分析，自动生成考核结果，切实减轻考核负担，减少人为因素，防止出现基层越权和部门缺位现象，保证考核结果的公平、公正，逐步形成以计算机为主的考核体系，使税收执法考核，由人管人跨越到用制度约束人、用程序规范人、用高科技考核监督人的现代模式。第三，引入竞争激励机制，善用考核结果。注重以人为本，实现人岗优化结合。设定不同的能级标准，实施能级上岗，切实解决“干事多、责任大、追究多”的问题；完善竞岗竞聘制度：通过竞争上岗，实行优岗优级，提高执法人员的积极性；根据“两权”监督的原则，在深入推行执法责任制软件考核的同时，建立行政管理责任制软件考核制度，制定行政管理权监督考核办法，形成完整无缝的考核体系，实现规范执法与加强内部管理并重，使之成为一个有机的整体。将执法责任制考核结果同公务员年度考核和评先、选优、晋级结合起来，从根本上实现考核硬约束。
（作者系麻城市地税局局长）