基于集成视角的政府信息资源管理体系框架构建

[摘要]对集成与集成管理、信息资源、政府信息资源、政府信息资源管理的概念进行简单阐述，指出集成在政府信息资源管理中必不可少。在此基础上，结合现代信息技术，构建出包括信息战略、信息组织、信息资源管理多个模块的集成视角下的宏观政府信息资源管理体系框架。

[关键词]集成管理 政府信息资源管理 信息战略 信息组织 信息技术

近几年来，政府信息资源管理一直是研究的热点，而集成思想在信息资源管理领域特别是政府信息资源集成管理的具体应用，能够为政府信息资源管理模式与方法的创新提供新的方向，同时也为政府对信息资源进行科学有效的管理、开发与应用，更加充分地发挥信息资源的效能，有效地解决政府信息资源管理中出现的日益复杂化的问题提供一些有效的途径。本文在阐述相关概念的基础上，构建了基于集成观的政府信息资源管理框架体系，为政府信息资源管理体系构建实践提供参考。

1 集成的内涵及其研究基础

1.1集成的概念与特征

集成的概念是研究集成管理的出发点，也是研究有关集成问题的基础。《现代汉语词典》将集成的基本内涵解释为汇聚之意；我国广为流传的“集大成”之说，将集成界定为事物中好的方面的因素集合，它可以促使达到整体最优的效果；而在英文中，集成（integration）源于拉丁语词根in（内部）和tangere（联系），integration表示综合、融合、成为整体、一体化等意思，它强调内部（在）联系。在学术领域，虽然集成一词己经越来越频繁地出现在众多的科技文献之中，众多学者也从不同的角度对集成进行了深入的探索，但是，对于集成的界定，尚缺乏统一的、公认的定义。

根据学者吴秋明[1]的研究，有关集成的代表性的观点有4种：

以中国科学院戴汝为教授为代表的观点。他认为集成就是把非常复杂的事物的各个方面综合起来，集其大成[2]，虽然该描述以综合集成思想为基础，并针对复杂事物（系统）对集成的内涵进行了界定，但其解释并不十分明确，同时这种界定没有完全突破传统的“集大成”概念的局限。

以华东理工大学龚建桥教授和清华大学刘晓强教授为代表的观点。龚建桥认为集成是指将独立的若干部分加在一起或者结合在一起成为一个整体[3]。与之类似，刘晓强[4]指出集成的本质是一些事物集中在一起构成一个整体。上述解释突出强调了集成的对象、集成的过程和集成的结果，但界定并不是十分明确。譬如，对于集成的目的（或结果）用整体来描述显然是不够精确的，而仅仅用“加”、“结合”和“集中”来描述集成活动则没有充分突出集成的特点，若如此理解，则“将一粒粒沙子集中成为堆也可以称为集成了”。

以中国人民大学李宝山教授为代表的观点。他认为“要素仅仅是一般性的结合在一起并不能称之为集成，只有当要素经过主动的优化，选择搭配，相互之间以最合理的结构形式结合在一起，形成一个由适宜要素组成的、相互优势互补、匹配的有机体，这样的过程才能称为集成”[5]。该描述明确指出并强调了集成是主动地寻优过程，而不是一般性的集中、汇聚。

以武汉理工大学的李必强教授、武汉大学海峰教授为代表的观点。海峰教授认为：“集成从一般意义上可以理解为两个或两个以上的要素（单元、子系统）集合成为一个有机整体，这种集成不是要素之间的简单叠加，而是要素之间的有机组合，即按照某一（些）集成规则进行的组合和构造，其目的在于提高有机整体（系统）的整体功能”[6]。 李必强教授也从集成对象、集成结果的方面指出了集成是将两个或两个以上的集成单元（要素、系统）集合成为一个有机整体系统的过程。

通过以上诸多观点，我们可以发现其中既有相同之处又有不同之点。相同之处在于，他们都认为集成是要素的集合。而分歧之处在于对集成的条件、内涵、外延及结果的认识不同。根据集成在人类社会活动中的应用实践，基于众多学者对集成化现象的深入研究，总结上述从不同角度关于集成的理解和描述，笔者认为，集成的内涵可以参照黄杰的研究[7]概括为：集成是指为实现特定的目标，集成主体创造性地对集成单元（要素）进行优化并按照一定的集成模式（关系）构造成为一个有机整体系统（集成体），从而更大程度地提升集成体的整体性能，适应环境的变化，更加有效地实现特定的功能目标的过程。

1.2集成管理

将集成的思想和方法运用到管理实践的过程中就是集成管理，即运用集成的行为机制和组织机制，将相关要素按照集成的规律整合起来形成协同互补的系统，从而发挥各要素的潜能，促进组织整体目标的实现。

集成管理在不同层面上所表现出来的内容可能有所差异。在技术实现层面有可能表现为技术方法，如网络技术、信息系统技术等；在科学管理层面有可能表现为战略策略、管理模式、组织方式等管理手段。但是其核心是不变的，就是指从集成这一新的角度来分析、对待管理活动、管理要素及管理对象，将它们按照一定的集成模式和方法进行整合，通过创新性的综合运用各种方法、手段、工具，拓展管理的视野和疆域，促使各管理要素、功能和优势互补、匹配和协同，从而提高各管理要素的交融度，实现整体功能的倍增或涌现，以实现1+1>2的集成放大效应从而提高组织整体功效。

集成管理具有如下几个特征：

主体性。与集成不同，集成中有因人的主体性行为而产生的人工集成现象也有因非人的主体性行为而产生的非人工集成现象，而集成管理是对集成结果和集成过程的管理，管理本身就是一项具有人的主体性行为的活动，因此集成管理突出强调人的主体行为，它不是被动地适应环境和随机地形成集成体，而是依据一定的目的主动寻优选择搭配，主动地适应环境的变化和达到所要实现的功能目标。

知识性。集成管理作为一种新型的管理模式和理念，比传统的管理方法和模式更先进，其根本原因是在集成管理过程中，增加了许多知识和科技的内容，不仅管理要素中渗透的知识成分增加了，而且诸如信息、策略、智力等知识性的软性要素占据着越来越重要的地位。知识性要素的存在不仅为各要素的整合减少了摩擦和冲突，同时也正是通过它们（知识性要素）才使得各要素能够创造性地结合在一起，形成竞争性的互补关系，使得集成后的要素之间达到协同有序，从而促进整体效能的倍增或跃变。

人本性。在管理理论与实践的发展过程中，人这一要素已愈来愈受到关注。从“经济人”演变到“社会人”，乃至发展到“文化人”，不论对人做何假设，如果一种管理理论或模式没能真正将人作为核心资源（要素）来对待，那么将无法充分体现人的主体作用。前面已经提到集成管理中，创造性的因素是不可或缺的，因此，集成管理是一种真正的以人本为核心的管理方式，人的创造性是集成管理效能形成和发挥的关键所在，也正是人在集成管理中的特殊位置，使整个管理行为模式打上了深深的人性化的烙印。

多样性。这里所谓的多样性，主要是指管理要素的多样性。在传统的管理活动中人，、财、物是最主要、最基本的管理要素，而在集成管理里，人、财、物、信息、知识、核心能力、科学技术方法，甚至于整个组织都将成为它的管理对象，其涉及的集成要素数量众多且复杂多变，其内容性质各不相同，从而使集成管理具有多样性。

灵活性。正如前面关于集成的动态性、开放性等特性的描述，集成管理是从一个全方位的视角来审视管理的范畴，通过不断地与外界交流，集成管理不断地吸收各种有助于提高管理水平的先进科技成果和资源，同时不断地调整管理对象（要素）及其之间的关系，其管理运作呈现出很强的“随机应变”的柔性。由于集成管理的实施主要是靠非强制性的软性（知识性）手段和方式来推动，因此，其转换敏捷而且成本低廉，能够更加有效地适应环境变化。

2 政府信息资源管理的集成要素解析

2.1信息资源与政府信息资源

有关信息资源的定义，学术界迄今尚未达成一致，但基本上可以将信息资源的定义分为两类，即对信息资源的狭义理解和对信息资源的广义理解。

乌家培教授认为：“对信息资源有两种理解。一种是狭义的理解，即仅指信息内容本身。另—种是广义的理解，指的是除信息内容本身外，还包括与其紧密相连的信息设备、信息人员、信息系统和信息网络等”[8]。马大川教授认为：“广义的信息资源是指信息和它的生产者及信息技术的集合，即广义的信息资源由三部分组成：①人类社会经济活动中的各类有用信息；②为某种目的而生产有用信息的信息生产者；③加工、处理和传递有用信息的技术。狭义的信息资源则仅仅指人类社会经济活动中经过加工处理有序化并大量积累后的有用信息的集合，包括科学技术信息、政策法规信息、社会发展信息、经济信息、市场信息、金融信息等多方面内容”[9]。

不论是狭义的还是广义的理解，信息资源至少都包含两个特征：①信息资源是“有用信息的集合”，是“可以利用的信息”；②信息成为资源的必要条件，是信息的加工、处理和序化活动。

与信息资源概念相对应，政府信息资源的概念也有广义和狭义之分。狭义政府信息资源是指一切产生于政府内部或虽然产生于政府外部、但对政府活动有影响的信息资源的统称。产生于政府内部的，例如各种条例、规定、章程、命令、指示、批复、议案、通告、公函、会议纪要、合同、协议书等；产生于政府外部的，例如新闻报道、消息资料、提议议案、社会调研等。

广义上的政府信息资源是指政府行政工作中产生和利用的信息资源及其相关人员、设备、技术、环境和资金等要素的集合，包括政府信息资源本身、信息技术设施资源和其他资源。

更有学者认为政府信息资源是相对于除政府之外的其他社会组织（如工商企业、 社会团体、医院、学校、图书馆等，主要是工商企业）的信息资源而言的，是政府所有活动所涉及的信息资源的集合， 它包括信息内容资源以及收集、处理、传输、发布、使用、储存信息内容的技术、设备、网络和人等资源[10]。

本文根据内容研究的需要采用广义的理解，即政府信息资源除包含信息本身以外，还包含相关的信息设施、信息技术、信息人员等方面的内容。

2.2政府信息资源管理中的集成思想

政府信息资源是国家的战略性资源，政府信息化及电子政务建设的目的在于使每个组织和个人都能够在一定范围内最大限度地利用政府信息资源，保证各个政府机构都能有效地履行各自的职责[11]。从这个角度来讲，有效的管理思想和管理方法是必不可少的。

集成有助于实现政府信息资源的跨部门共享。我国的政府信息化建设已经历了20多年的时间，国家在这方面投入了大量的财政资金，目前我国政府办公业务网（政务内网）已基本建成，政府公众信息网（政务外网）也形成了相当规模。但是由于标准不一、各自为政、自成一体、不联不通，缺乏有效整合，政府大小部门间最终形成了一个个“信息孤岛”，隔断了部门内业务上的内在联系，致使丰富的信息资源难以得到共享，大量资金投入的结果，却不能获得为社会提供便利的政府公共服务的回报。可见，当前的政务信息化建设，需要大力推动关联部门的信息互联，使政府关联部门走出“信息孤岛”。因此，有必要寻求一种有效的管理模式，消除政府部门之间的“信息孤岛”，促进政府信息资源跨部门共享的实现。集成的本质是要素的整合和优势互补。因此，推进信息集成有助于信息要素的开发与利用，是改善“信息孤岛”局面的必由之路。

集成一直是政府信息资源管理的核心观念之一。我国学者孟广均认为，“信息资源管理一般被认为是一个集成领域，是由多种人类信息活动所整合而成的特殊形式的管理活动”[12]。卢泰宏认为，“信息资源管理是一种集约化管理”[13]。而从整个信息费资源管理理论的发展来看，虽然先后出现了技术集成学派、信息集成学派和集成运动学派三个主要学术派别，但三个学派都认为“集成”是信息资源的基本特点。如前面所提到的美国信息资源管理学家霍顿的信息资源集成概念[14]。英国的信息管理学家Beaumont和Sutherland认为，“信息资源管理是一个集合名词，它包括所有能够确保信息利用的管理活动”[15]。美国信息管理学家Marchand和Kresslein则更详细地区分了公共机构中的信息孤岛，提出了信息资源集成管理的模型[16]。可见，集成的思想一直是信息资源管理的核心观念。

整个政府管理决策的过程是一个信息资源集成的过程。根据西蒙的决策理论，政府决策的过程主要包括4个阶段（见图1）：①信息收集阶段。主要任务是根据战略目标集成相关的内外部信息资源。②拟定计划阶段。主要任务是利用一定的程序和模式对所收集的信息资源进行再集成，以便得到若干可行的备选方案。③选定计划阶段。主要任务是从备选方案中选择确定最佳方案。④审查计划阶段。主要任务是在最终方案中集成新的信息资源，以便完善最终的决策方案。

可见，上述每一阶段都离不开相关的信息资源，政府决策的过程也是信息资源集成的过程。

事实上，目前集成思想在政府信息资源管理的应用中也得到了一定程度的体现，电子政务GRP解决方案的提出就是一例。此外，政府信息化规划、信息战略制定、政务流程重组、信息系统分析与设计、知识共享与知识管理方案等都涉及到信息资源的集成管理问题。但由于信息资源集成管理的理论还不成熟，加之政府部门的特殊性，对信息资源集成的管理并没有发挥其应有的作用，如何实现政府信息资源的综合集成是一大难题。

3 集成视角下的政府信息资源管理框架模型

本课题研究集成视角下的政府信息资源管理，就是将政府信息资源管理置于集成观之下，用集成的思想审视政府信息资源管理实践的过程，用集成的理论构建政府信息资源管理的模式。具体来说，即在管理思想上以集成理论为指导，在管理行为上以集成机制为核心，在管理视野上突破政府机关的部门与行业限制，从新的角度和层面来对待各种信息资源要素，提高各种管理要素的交融度，以利于优化和增强管理对象的有序性，最终推动一个高技术与高效率电子政府的建立[17]。

霍国庆指出信息资源集成的管理的空间结构要素主要包括4个方面的内容[18]，如图2所示：

图2 霍国庆的信息资源集成管理结构

其中管理主体是指政府信息化的实际推动者、组织者或实施者，它既可以是政府部门设立的专门信息机构（如信息化办公室或信息化领导小组），也可以是其他社会组织（如各类电子政务方案的供应商和外包商）或是个体的信息人员；管理的对象是信息，即政府信息化建设中所涉及到的各种狭义上的信息资源要素；对信息资源的管理可以在多种管理理论的指导下，采用人文的、经济的或技术的管理方法进行管理。

而阎严则指出，以管理主体为中心，与管理对象、管理手段和管理方法相互作用，最终形成一个相互关联的复合结构[19]。在这个复合结构中，政府信息资源的集成涉及到各类管理主体集成、信息技术集成、信息资源集成、信息战略集成4个层次，如图3所示：

图 3 阎严的政府信息资源集成管理模型

阎严的政府信息资源管理模型将霍国庆的信息资源管理模型具体化到主体、资源、技术与战略上，并强调应以政府信息战略为指引，由信息资源、管理主体、信息技术平台三者构成虚拟联盟，来实现政府信息资源的集成。但是，该模型并未很好地阐释各要素之间的作用与反作用，而将政府信息资源的集成管理模型的驱动力放在了由“目标、需求、利益、投资和法律所建立的政府信息资源集成管理模式的‘五轮驱动’机制”[19]上。而实际上，由集成要素所组成的管理模型是一个完整的集成体，因此，主要驱动力量应该来源于其内部各要素之间的关系，也就是集成的“品性”。

笔者结合霍国庆与阎严的研究，按照政府信息资源管理的内在逻辑，建立了一个以信息战略为出发点，以信息组织为中心，以政府信息为对象，以政府信息技术为保障的“集成观下的政府信息资源管理模型”，如图4所示：

图4 集成观下的政府信息资源管理模型

3.1 政府信息战略

对信息战略的集成是政府信息资源管理的宏观层次，集成的结果是制订与规划政府信息战略，目的是要使政府信息组织、政府信息和信息技术标准化、统一化和整合化，使得整个信息资源管理能够从始至终保持一个良好的、适应当前环境的有序状态。

3.2 政府信息组织

对政府信息组织的集成就是对各类政府信息资源管理的主体的集成，其基本目标是为破除政府信息资源管理中已经和有可能出现的各类“信息孤岛”现象提供组织保障。组织的核心是人，而政府信息资源的使用者、决策者、操作者都是人，因此，从这个意义上来说，政府信息组织的集成是政府信息管理非技术因素中的核心。从各国的政府信息资源管理的实践来看，制约政府信息化实施效果的往往就是组织中的壁垒，而不是显而易见的信息建设与共享的技术。因此，只有采取有效措施实现有关信息组织的集成，才能将政府信息战略与政府信息资源管理的对象——信息，有效地结合在一起，最终保证政府信息化目标的实现。

3.3 政府信息

对政府信息的集成是信息资源管理的归宿，政府信息需要按照一定的方式进行收集、整理、拆分、组合、编辑、检索、输出成信息产品，组成标准、有序、完整、有价值的信息体系。一方面，政府广泛存在的异构信息需要进行转换和处理统一格式，以实现数据共享；另一方面，不断深化的政府信息资源管理，使得政府信息的表现模式更加丰富，信息需求更加多样，对政府信息的集成将信息按照一定的范围、目标和功能组成有机的整体，提高政府信息的有效利用率，为政府服务提供资源，为政府决策提供支持。

3.4 政府信息技术

从来源上来看，信息技术可以被看作是政府信息资源管理流程的外部因素，但是从政府信息资源管理的逻辑上看，信息技术是政府信息资源管理的物质基础和必要条件。信息技术主要包括网络技术、数据库技术和知识发现技术，对这些技术的集成能够实现信息资源管理系统的构建。从广义上讲，对政府信息技术的集成的结果是一个由各类信息系统、通信网络和各类技术标准组成的信息技术平台。政府信息技术对政府信息资源管理的各个要素都有关联性，它本身并不完全随着政府信息资源管理的变化而变化，但是，随着信息技术领域的扩展，由政府信息化所带来的政府信息技术的发展同样不可忽视。

集成观下的政府信息资源管理框架模型的4个层面是相互影响、相互作用、相互渗透的。其中，政府信息战略的集成是方向，为政府信息、政府信息组织和政府信息技术提供原则、目标和评价标准；政府信息组织的集成是核心，是政府信息化的实际推动者、组织者或实施者，是联系各要素之间的纽带；政府信息的集成是归宿，是政府信息战略、政府信息技术、政府信息组织的着力方向；政府信息技术的集成是保障，“工欲善其事必先利其器”，缺乏了信息技术，政府信息资源管理就无从谈起。更进一步地说，整个政府信息资源的管理就是一个各要素综合集成的过程，从业务流程上来说，政府信息资源管理的进程是从政府信息战略到政府信息组织再到政府信息技术最后落脚到政府信息本身，整个过程的每个环节都必须紧密协同，相互匹配。因此，一方面，集成与否成为了衡量政府信息资源管理优劣的标准；另一方面，集成化也是政府信息资源管理的思想和方法。集成观视角下的政府信息资源管理框架模型为政府信息资源现代化集成管理提供了宏观体系结构参考，并为进一步细化研究提供了方向和指导。

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[作者简介] 何绍华，女，1951年生，教授，管理科学与工程博士，博士生导师，发表论文30余篇，出版专著8部。

黄 菁，女，1982年生，博士。

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