行政批复行为可诉的原因

[摘要]行政批复行为可以纳入司法审查的范围，不是因为该行为本身属于内部行政行为经过外化变成外部行政行为的结果，而是因为一方面外化一词不仅意义多重，而且采取这种制度本身就打破了通说内部行政行为不可诉这一论断，另一方面不用外化一词，只要用“行为——权利说”作为界定内部行政行为和外部行政行为的依据，上述问题便可迎刃而解。当然，上述批复行为最终是否可以纳入司法审查的范围不仅需要证明该行为属于外部行政行为，而且需要完成送达程序。因为，即使是外部行政行为，它也只是对私权利有影响的可能，而不满足成熟度理论。只有送达制度完成，对私权利造成现实的影响，才属于司法审查的范围。

[关键词]行政批复；内部行政行为；外化；送达制度

[中图分类号]D912.1[文献标识码]A[文章编号]1672-1071（2017）04-0077-07

一、三个案例引出的问题：批复行为可诉的原因是什么

在行政实践中很多情况下需要经过上级的批复才可以做出具体行政行为，那么对于上级的这一批复行为是否可诉，在很多的判决都用是否“外化”来判断该行政行为是否可诉。对此，笔者认为有两点需要说明。第一，一个不可诉内部行政行為不可能因为送达而成为可诉的外部行政行为。第二，该外部行政行为在未送达前不可诉是因为其未生效。而送达后可诉是因为一方面该行政行为本身就是外部行政行为，对私权利主体的权利义务做出了处分。另一方面是由于送达使得该外部行政行为对私权利主体的权利义务产生现实的处分。在我国行政法律实践中以是否外化作为批复是否可诉的判决不仅在司法实践中屡次出现，而且在最高院公布的指导案例和最高院行政审判庭编写的《中国行政审判指导案例》中也有出现。下面笔者列举三个案例予以阐明。

案例一：宏盛公司诉延安市安监局批复案（简称：延安案）[1]

法院生效裁判认为：被诉延市安监发《事故调查批复》虽然没有由被上诉人延安市安监局以正式文本的形式送达给原告宏盛公司，但是已经由子长县监察局以谈话的形式告知被上诉人宏盛公司。另外该批复不仅将宏盛公司列为责任方，而且要求子长县监察局给予其处罚。因此，一审法院决定受理宏盛公司的起诉是正确的，上诉人延安市安监局主张该批复属内部批复，没有对被上诉人宏盛公司产生法律效力，所以本案不属人民法院受案范围的上诉理由不能成立。

案例二：魏永高、陈守志诉来安县政府批复案（简称：来安案）[2]

法院生效裁判认为：根据《土地储备管理办法》关于储备国有土地中以收回方式做出时需要办理的程序规定，在来安县政府做出批准决定的批复后，应当向来安县国土资源局送达，其后，来安县国土资源局应当将该批复送达原土地使用权人。如果本案中来并未向原土地使用权人送达，对原土地使用权人的权利义务尚未产生现实的影响，那就不属于行政诉讼的受案范围。但是，本案中来安县国土资源局直接交县土地储备中心根据该批复做出拆迁补偿协议的行为，事实上对相对人的权利义务产生了现实的影响；相对人另外申请了政府信息公开，知道了该批复的存在，接着对批复提起行政复议申请，在复议决定中复议机关告知该相对人诉权和期限。经过这一系列的外化行为实际上是的该批复对外产生了实际影响。因此，如果相对人对该批复不服，向人民法院诉讼，则应当依法受理。

案例三：周利岳与宁波市规划局撤销规划审查意见回复单纠纷上诉案（简称：宁波案）[3]

浙江省宁波市中级人民法院认为：该行政行为，对权利义务没有产生实际影响的，不属于人民法院的受案范围，如果已受理的，应当予以驳回。本案中被上诉人宁波市规划局作出回复单是根据九龙湖镇政府的申请，按照宁波市政府批准的宁海区规划方案，对申请人申请的规划用地做出的说明，是行政机关内部咨询的行为。并没有对外做出，也没有对申请人的权利义务产生现实的影响。因此，不属于人民法院受案范围。基于此，上诉人周利岳的上诉理由不能成立，本院不予支持。

从上述三个案例可以看出，不论法院做出该批复是否属于受案范围的决定，都是以是否外化为依据。如果该批复已经外化，像延安案和来安案，则属于行政诉讼受案范围。如果批复没有外化，如宁波案则不属于行政诉讼受案范围。外化成了法院是否接受审查该类行政行为的万能药。法院为什么如此执着于选择外化一词呢，因为内部行政行为不可诉已经是行政法学界的共识，所以只要法院确认一个行政行为是内部行政行为就可以将该案挡在拒之于司法审查之外。

本文的写作目的并不是证明内部行政行为也属于可以司法审查的范围，而是要说明上述三个案件事实都不是内部行政行为。外化一词，有其较为固定的含义，并不是上述三个案例中表达的与送达同义。进而证明上述批复之所以属于司法审查的范围，前提是其属于外部行政行为——对私权利造成影响，其次已经完成送达——对私权利造成了现实的影响。所以，本文接下来一方面需要说明内部行政行为和外部行政行为区分的标准，也就是说明上述三个案件的批复为什么不是内部行政行为而是外部行政行为。另一方面需要解释，并不是只要是外部行政行为就属于法院的受案范围，还要看该行为是否对私权利造成现实的影响。也是说明送达制度对行政行为效力的影响。

二、内外划分的标准不是外化（送达）而是是否对私权利造成影响

要证明上述论断，需要证明以下两个问题。第一，内部行政行为和外部行政行为区分的标准是什么？第二，外化的内涵是什么，如果与前述标准相一致，则外化就是内外划分的标准，如果不一致则不是内外划分的标准。

（一）以是否对私权利造成现实的影响作为内外划分的标准。

归纳学术界对某一行政行为是内部行政行为还是外部行政行为判断的依据大体上可以概括为一下四种。

第一，对象范围说。此标准以行政行为适用的对象不同而引起的范围和效力等方面的区别为划分依据。如， “内部行政行为， 是指行政机关为公共利益而对行政机关内部活动进行管理的行政行为。内部行政行为实质上是自我管理， 受行政组织法的调整， 只产生内部的法律效果， 并不针对外部特定的私权利主体，不会影响其权利义务”。[4]

第二， 主体说。该标准以行政法律关系主体的不同为区分依据。该观点认为所谓的内部行政行为就是行政主体之间或者行政主体与其内部公务人员之间的行政行为；外部行政行为就是发生在行政主体与行政相对人之间的行为。 如， “内部行政行为是指行政机关对机关之间或者对其内部工作人员作用的行政行为”。[5]

第三， 对象说。此观点以行政行为适用的对象为主要区别依据。只要是以私权利主体为对象的行政行为都认为是外部行政行为。反之以公权力主体为对象的行政行为则认为是内部的行政行为。[6]有一些学者对该观点曾经做出了修正，从单纯的看对象转变为考察对象所处的法律地位。即假如行政行为适用的对象首先是公权力主体，再看它是否处于执行公务的情形。如果同时满足上述两个要件，则这一行政行为就是内部行政行为。而如果不满足其中之一或者两者都不满足则就不是内部行政行为。[7]

第四种标准， 行为——权利说。该观点将行政行为以及其所引起的权利义务关系作为区分标准，。在该观点下，如果行政行为作用的对象是行政职权或者行政职务所引起的权利义务关系则形成内部行政行为；相反， 如果对象是私权利主体所享有的权利以及其所引起的法律义务关系，则构成外部行政行为。这种标准通过三个层次来完成判断：第一， 也是根本的看行政行为所引起的权利义务关系， 这也就在形式行政的基础上引入也实质行政的观点。由此而下，我们发现内部行政行为就是权力与权力的关系，外部行政行为就是权力与权利的关系。第二， 从上所述， 有关主体就既可能是行政相对人， 也可能是行政相关人，甚至可能包括公权力主体。第三， 该标准的核心就在于看权力（行政权）指向的对象的性质，是公权力还是私权利。如果是私权利， 则认为是外部行政行为；如果是公权力， 则无疑是内部行政行为。[8]

综上所述，笔者非常同意第四种观点，内部行政行为与外部行政行为的划分就是看权力关系，如果是权力与权力的互动就是内部行政行为，按照传统理论不可诉。而如果是权力与权利的互动，即行政权的实施影响了私权利主体的权利义务关系则为外部行政行为。上述三个案件我们发现不管是延安案中的延安市安监局发给子长县安监局的《批复》，还是来安案中来安县政府发给来安县国土资源和房产管理局的《批复》，还是宁波市规划局做出的回复单，都是对权利做出了直接的处分，属于外部行政行为。至于出于一些保障人权或者其他原因是否应当将一些内部行政行为纳入司法审查的范围[9]，以及一个未送达的外部行政行为怎么处理则是有待解决的其他问题。[10]

（二）外化的内涵

学者们一直用“外化”一词，但是“外化”的具体含义是什么？基无论述。有学者认为外化就是对外部产生影响。表现为对相对人的权利义务产生现实的影响。在这里我们清楚地发现该学者所谓的外化就是行政行为生效的一个环节，就是送达制度的完成。另一个学者（李永超）将之总结为“成立要件之外化”[11]。在此意义上我们认为是没有必要使用外化一词的。在此使用外化只是徒增学术语言混乱的烦恼。这里的外化就是送达制度的完成。上述三个案例中事实上就是法官想要用独立要素之外化的原理，事实上却偷换概念用了成立要件之外化。混同了是内部行政行为还是外部行政行为和外部行政行为有没有送达两个命题。

至于独立要素之外化，确实是在探讨一个内部行政行为有没有必要或者有没有可能在外化为外部行政行为。这是在管理说的基础上才会存在的问题，因为他们判断内外行政行为的依据是看行政行为的效力限于内部还是外部。如果限于内部，与外部相对人无涉，则认为不是行政法规范的对象。但是，内部行为的法效力一旦“外溢”，则由行政法规加以调整，此所谓“内部行政效力外部化”现象。[12]

相反，也有学者认为一个内部行政行为不可能因为被相对人知悉而使得其性质发生变化，从一个内部行政行为变为外部行政行为。这样的外化，只不过是原本就是外部行政行为的行为因为被相对人知悉而对其权利义务产生现实的影响，因而具有了可诉性。一个内部行政行为永远不可能因为这里的外化，也就是相对人知悉而具有可诉性的。[13]此观点认为这种情况下的“内部行政行为”并不是真正的内部行政行为，实质上是外部行政行为，行政行为效果的外部化，即对私权利主体的权利义务产生现实的影响才是认定外部行政行为的核心标准。

综上所述，学界认为内部行政行为之所以可诉需要具备的基本要件有：外化、公权力运行以及产生外部法律效果。

但是，按照行为——权利说，只要是行政决定对私权利产生影响就认为是外部行政行为，没有对私权利产生影响就不是外部行政行为，至于是否可诉，则需要看该行为是否被送达。并不需要我们像“管理说”那样前面多一步判断该行为是对行政机关内部人或事做出的决定还是对行政机关人或事以外的公民、法人或者其他组织所做的决定。如果是对外部做出的就是外部行政行为，反之就是内部行政行为。判断出内部行政行为后，然后再判断该内部行政行为有没有“外溢”，对外产生影响，如果有影响就属于受案范围。因此，按照“管理说”内部行政行为并不是一定不可诉，只要有“外溢”就可诉，这就打破了通说内部行政行为不可诉这一命题。但是在笔者同意的“行为——权利说”看来，内部行政行为就是确定无疑不可诉的，只有外部行政行為才可诉。至于司法机关是否受理该行为，则还要看有没有完成送达对公民的权利义务产生现实的影响。

所以，送达意义上的外化绝对不是内部行政行为和外部行政行为划分的标准。独立意义上的外化可以勉强说是内外区分的标准，但如果能够坚持“行为——权利说”独立意义上的外化也是没有必要的。

三、送达是批复行政行为的生效要件不是可诉要件

当一个批复行为已经被判断是对私权造成影响的行政行为是外部行政行为时，就已经意味着属于行政诉讼的受案范围呢？答案是不一定。在笔者看来前述三个案例中，延安案和来安案法院认为属于司法审查的范围，而在宁波案中法院认为不属于司法审查的范围。这种判断结论是正确的，但是原因不是内部行政行为有没有外化，而是该外部行政行为有没有完成送达。对于未送达的批复行为像宁波案，它只是成立而没有生效，并没有对私权利造成现实的影响，那么该行政行为效力如何。

行政行为送达规定在我国法律中有多处规定。例如，《行政许可法》第44条规定了十天的送达期限；《行政处罚法》第40条规定了七天的送达期限。

但未送达行政行为效力则在立法中鲜有规定，只有一些地方性法律规范中做出了明确规定。如，《湖南省行政程序规定》的76条、《山东省行政程序规定》的90 条做出确定性规定：“行政执法决定自送达日起生效。”从这些地方性法律规范中不难得出如下结论，送达是行政行为生效要件。反之行政行为只是成立，而未生效。但是，行政行为的效力在行政法理论中有很多类型。[14]是不是这些效力都在送达程序完成后出现呢？答案是不确定的。因此，一个尚未送达的具体行政行为到底效力状态如何则需要进一步分析。要解答上述疑问，就需要对行政行为效力做全方位的分析。

（一）该效力本质上是特定的义务

在行政法学上行政行为的效力是一个基础概念，但是奇怪的是基本没有学者对其下定义。在笔者看来，行政行为的效力本质上就是行政行为对特定行政主体附加的法定义务而已。学界对行政行为各类效力的界定可以作为佐证。例如，有学者认为：确定力，指在行政复议或诉讼期限届满后相对人不能再要求对行政决定变更或撤销的的效力（除无效行政行为外）；公定力，指所有公权力主体或者私权利主体都必须对行政行为给予尊重。[15]事实上，通俗一点讲，不可争力就是行政行为经过争议期（复议或者诉讼的期限届满后仍不履行，或者经过复议或诉讼的程序做出确定性判断以后），确定附加于相对人不得再对该行政行为提出争议的法定义务。而公定力则是所有公权力主体和私权利主体在行政行为做出后必须予以尊重的法定义务，当然排除无效的行政行为。在此意义上，行政行为的所有形式的效力，本质上看就是不同行政法主体对行政行为承担的不同形式的义务。

（二）行政行为对不同的主体附加不同的义务

首先，那些主体可能承担行政行为附加的义务呢？无非以下几类，行政相对人、其他利害关系人、无利害关系人、做出行政行为的公权力机关和其他公权力机关。其次，上述不同的主体，所要承担的法定义务也是不同的。

第一，对行政相对人有三种效力，分别是拘束力、确定力以及执行力。最先出现的是行政行为对作出机关自身的约束力。未经法定事由、法定原因并经补偿不得随意变动。其次，面对已经存在的行政行为，相对人只能先履行，如果对该行为有异议只能按照法定救济途径寻求救济，也就是“边履行边救济”。当然救济不是无休止的，而是有限的。受到行政救济制度期限和终局决定的限制。如果行政相对人放弃救济且不履行或其救济权利用尽，做出终局性决定，则行政行为具有了不可争力，即确定力。相对履行义务转变为绝对履行义务。[16]

救济结束之后，按照行政法律规范的要求，还有一定的履行期，履行期满仍然不履行的则使得该行政行为具有了强制执行力。[17]因此，行政行為对相对人有拘束力、确定力和执行力，当然这三种力不是同时产生而是有时间的先后的。

第二，对其他利害关系人有拘束力和确定力。行政行为对相对人有效力是确定无疑的，但是对其他利害关系人（相关人）也有影响，实质上也是给相关人附加了义务。比如受害人性相关人、相邻权性相关人以及公平竞争权性相关人等。拿相邻权人性相关人举例，如，行政主体授予行政相对人建筑施工许可，我们首先想到是对相对人附加了拘束力，另外后续可能产生确定力和执行力。但是相邻权人，基于相邻关系（通行、采光、取水等）而受到该行政行为现实的影响，从而受到直接的影响，承担法定。与行政相对人一样，这些其他利害关系人负有先履行义务。同时按照行政救济法律的规定，这些人同样有得到复议或者诉讼的机会。同样在这些其他利害关系人放弃救济且不履行或其救济权利用尽，做出终局性决定后行政行为则具有确定力。其次，作为其他利害关系人由于不是行政行为指向的直接相对人，没有被行政行为设定直接履行的义务，也就不存在执行力的问题。

第三，对无直接利害关系人只有公定力。如前所述，公定力是所有公权力主体和私权利主体在行政行为做出后必须予以尊重的法定义务。这里的所有私权利主体当然包括与行政行为无利害关系的其他人。[18]

第四，对做出该行政行为的行政主体则有约束力和执行力。行政主体一旦做出某一行政行为，那么按照上述论述对行政相对人、其他利害关系人和无利害关系人等私权利主体都附加了相应义务。同样另一方面对公权力主体中的做出行政行为的行政主体也附加了确定的义务。即未经法定程序、法定事由并依法作出补偿外不得撤销、变更或撤回行政行为的义务。这是行政法诚实诚信原则中心里啊利益保护原则的要求，也是公权力行为安定性原则的要求。当然这个义务不是绝对的，例如按照《行政许可法》第9条的规定，在出于法定事由，经过法定程序依法作出补偿的基础上行政许可也可以调整。我们的复议和诉讼制度也鼓励主体在异议期间对不合法或者不合理的行政行为主动改变。另外尽管包括《行政强制法》等都对行政机关的执行力没有规定，但是按照法理这是不言而喻的，从争议不停止执行的基本原理是可以窥见的。因此，对于作出特定行政行为的行政机关不仅附加其遵守的义务，还有执行的义务。

第五，对其他公权力机关具有约束力。即行政行为应当受到其他国家机关的尊重，并且作为该机关决定的既定事实。[19]这表明行政行为一旦做出，除了做出该行政行为的行政主体之外的其他公权力机关也需要不同程度的认可其既定的事实要件以及做出该行政行为的事实依据和法律依据。如审理婚姻案件时，常常需要先确认婚姻登记的效力。在这种情形下，法定救济机关如何对待该行政确认行为则尤为重要。按照公权力确定性原理，其他公权力机关起码应当尊重该行政行为，当然存在由于不同公权力机关（其他行政机关、复议机关或者法院）尊重的程度不同的问题。

（三）各种效力发生效力的时间不同

毋庸置疑，行政行为所具有的上述效力发生效力的时间起点是存在区别的。

下面我们分两部分看，首先是对私权利主体的效力，包括拘束力、确定力、执行力、公定力。拘束力，对相对人、其他利害关系人都有约束。该效力从送达完成（相对人知道或者应当知道之日）起发生。按照笔者的观点也只有在这时候一个外部行政行为才具有可诉性。不管是批复行为还是其他行为都一样。这也间接表明在此之前实质上就已经存在内部行政行为和外部行政行为的划分。送达是生效要件，不是内外划分的依据。

确定力与执行力则是生效后的后续问题。确定力是经过争议期所具有的不可争议性，执行力是行政行为被确定无疑不可变更、不可争议基础上所需要的实现公共利益的最后一步。而公定力是所有公权力主体和私权利主体在行政行为做出后必须予以尊重的法定义务，其实就是拘束力的一种体现。应当自行政行为做出后存在。

其次，是对公权力主体的效力，包括拘束力、确定力、执行力和要件效力和确定效力。这些效力除执行力外都在行政行为成立时发生，而不是生效时发生。按照我们上述的论述送达是外部行政行为生效的要件，对于公权力机关来说不存在送达的问题，他们实质上与无利害关系人处于相似位置。送达与否并不会对其有实质影响。另外按照行政行为安定性原理，行政程序一旦终结，公权力行为就应当确定、稳定。至于执行力，其实和对行对人所产生的执行力一样。因为是对外的，特别是受益性行为，只有送达才有相对人的知晓，才对其产生效力，所以该效力当然也只有行政行为生效，即送达完成后存在。

另外，按照行政法理论对送达的理解，除了即时送达、实质送达和公告送达外还有附条件和附期限送达。但是按照民法通说即使是这两种行为也是在送达后生效的，其所附条件和期限并不是生效的条件和期限，实质上是执行的条件和期限。我们经常说的附条件的行政行为是一种不准确的表述。[20]同样的，行政行为附设条件和期限的目的也是限制某些效力。不论是附条件或者附期限概莫能外。换句话说，所附的条件或者期限只是限制行政行为的执行力，并不限制拘束力、确定力、公定力、要件效力和确认效力等。自行为送达完成对相对人、其他利害关系人、无利害关系人、做出行为的机关、其他公权力机关产生相应的效力。

（四）小结：送达是行政行为的生效要件

综上所述，行政行为有多种效力，不同的效力按照不同的时间点不断释放。我们这里讨论的批复行为或者说一般行政行为对外能产生实质效力、可争议效力的时间应当是在送达程序完成以后。在这一刻行政行为才具有对利害关系人权利义务现实的影响，才可能属于我们诉讼的受案范围。正如台湾以学者所说：“核准与否之权责在上级机关，以副本通知相对人，应已发生外部效果，而属行政处分”

上述“延安案”和“来安案”就是因为该批复被送达给相对人，现实的对相对人的权利义务产生影响，法院才可以将其纳入司法审查的范围。当然如果按照管理说来处理，当然在送达完成后也符合受案范围的条件，但是该独立意义上的外化混乱了行政行为的成立与生效。最大的缺陷在于一个“外化”（送达）不仅使得该行政行为完成了生效程序，而且从内部行政行为变成了外部行政行为，确实不妥。但是按照“行为——权利说”则从根本上确定了该批复行为就是外部行政行为，在没有送达前只对公权力有约束力，对私权利没有约束力。据此，像宁波案法院作出驳回起诉的决定应当是正确的。

结论

基于以上分析，笔者认为批复行为和其他行政行为一样，在可诉性上并没有什么特别的地方。送达程序的完成，对私权利主体权利义务产生现实的影响是行政行为可否提起诉讼的前提和基础。送达确定不是”内外“行政行为划分的标准。内部行政行为和外部行政行为划分的依据应当是看该行政行为作用于私权利还是公权力，如果是权力与权力的互动就是内部行政行为，按照传统理论不可诉。而如果是权力与权利的互动，即行政权的实施影响了私权利主体的权利义务关系则为外部行政行为。至于该行为是否可诉则要看是否送达，已经送达即可诉，尚未送达则不可诉。当然还要按照法院受案的其他条件，如受案范围、管辖、起诉期限等的审查。这里所说的可诉仅仅是具有诉讼的可能性，如果是内部行政行为自始就不可诉、确定不可诉，不会因为送达而可诉。

参考文献：

[1]参见最高人民法院行政审判庭编.中国行政审判指导案例（第一卷）[M].北京：中国法制出版社，2010.1.

[2]参见最高人民法院编.最高人民法院指导性案例[M].北京：人民法院出版社，2016.71.

[3]参见浙江省宁波市中级人民法院（2012）甬镇行初字第8号；（2012）浙甬行终字第66号判决书。

[4]罗豪才.行政法学[M].北京：北京大学出版社，2001.80.

[5]罗豪才，应松年.行政诉讼法学[M].北京：中国政法大学出版社，1990.115.

[6]应松年.行政法与行政诉讼法词典[M].北京：中国政法大学出版社，1992.92.

[7]闫尔宝.论内部行政行为的几个问题[J].行政法研究，1994，（4）.

[8]杨小君.内外部行政法律关系的理论与实践[J].法学研究，1993，（1）.

[9]姜明安.扩大受案范围是行政诉讼法修改的重头戏[J].广州社会科学，2013，（1）.在该文中姜老师认为内部行政行为包括内部行政规则 （如裁量基准、指导性纲要、行政给付规则等）、行政处分 （如警告、记过、记大过、降职、撤职、开除等）、人事管理监察行为 （如录用、聘用、考核、調动、交流、培训、“双指”、限制财产权等） 以及公立高校对学生、教师的纪律处分等。扩大行政诉讼受案范围不可能将所有这些抽象行政行为、内部行政行为都“扩大”进去。既然不能都“扩大”进去，就有一个范围界定问题。

[10]杨登峰.对未送达行政行为做出撤销判决还是确认未生效判决[J].政治与法律，2016，（3）.所谓“独立要件之外化”和“独立要素之外化”，“外化”一词是前者生效的必备要件，关系行为效力的有或无；而对于后者，“外化”是独立的要素，关系其效力的内或外，不外化行为依然成立只是效力仍停留于行政内部。

[11]此处应当是生效要件之外化，在章剑生老师著《现代行政法总论》第163页和沈福俊、邹荣老师主编的《行政法与行政诉讼法学》第125页中都将送达制度作为是生效要件，这也是行政法学界一直没有清晰界定的一个问题，行政行为的成立和生效的效力区别。对于送达制度笔者将在另一篇文章中具体阐述，其包括两个步骤告知和接受，类型包括现场送达、现实送达、邮寄送达、公告送达和行为送达等。

[12]章剑生.现代行政法总论[M].北京：法律出版社，2014.152.

[13]孔祥俊.行政行为可诉性、原告资格与司法审查[M].北京：人民法院出版社， 2005.81-82.

[14]参见叶必丰.行政法与行政诉讼法[M].武汉：武汉大学出版社，2008.215-219页.章剑生：.现代行政法基本理论武汉法律出版社，2008.146-151.杨登峰.行政行为效力的本质与体系[J].行政法学研究，2013，（4）.

[15]参见前注15，叶必丰书，第216页

[16]在我国再审制度下，救济权利用尽后，行政相对人的遵从义务仍具有一定的相对性。

[17]《行政处罚法》第44条、第45条，《行政强制法》第 34 条，《行政复议法》第 21 条，新《行政诉讼法》第 56 条都做出了相关制度安排。

[18]例如，我国《物权法》第 9 条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记……又出让人、邻里或建设人等之外的及其他任何单位和个人应认可物权人的权利，无权争讼，不得侵犯。这里无利害关系的其他人所承担的无权争讼和不得侵犯义务，就是登记这一行政行为公定力的体现。

[19]参见[德]哈特穆特·毛雷尔，高家伟译.行政法总论[M].北京：法律出版社，2000.268-269.

[20]民法学界通常也认为，附始期的法律行为自约定期限到来之日为生效之日。参见史尚宽.民法总论[M].北京：中国政法大学出版社，2000.478-479.梁慧星.民法总论[M].北京：法律出版社，2011.170. 台湾行政法学会编.行政法争议问题研究（上）[M].台北：台湾五南图书出版公司，2000.400.

（责任编辑：华民）

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