试论新型农村合作医疗现状与问题

【摘要】通过调查分析我国新型农村合作医疗的现状与发展前景，探讨目前我国新型农村合作医疗建设取得的一些成绩以及存在的一些问题，并比较分析利与弊的情况，从而针对如何更好地使新型农村合作医 疗的可持续发展提出一些建议。

【关键词】农村合作医疗；问题；前景

【中图分类号】R197.1；F323.89

【文献标识码】B

【文章编号】1004-4949（2014）12-0528-01

我国农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，它是惠及我国亿万农民的一项新制度。新型农村合作医疗工作不仅直接关系我国几亿农民的健康和利益，而且对于统筹城乡发展、全面建设小

康社会也具有重要意义。

一我国新型农村合作医疗的现状

中国新型农村合作医疗制度是一种顺应形势，适合国情和经济发展状况的理性制度安排，在为农村居民提供适度的医疗和卫生保障方面发挥了一定作用。主要表现在：

（一）新型农村合作医疗是农民医疗保障的依托

在中国农村，随着旧农村合作医疗制度的逐渐退出，造成了农村人口看病贵和看病难等现实问题，甚至一些农民因此而致贫和返贫。这极大地影响了农民生活质量并严重制约了农村的经济发展。因此，农民迫切需要一种新型医疗保障制度，能够满足医疗和卫生保健的需要。新型农村合作医疗制度正是应农民对医疗保障的迫切需要而产生，为农民的健康提供了一定的制度保障。这一制度实行社会统筹与个人账户相结合的模式，大病实现统筹，个人账户可以累积转存，解决了农民的医疗保障问题，增强了农民的自我保健和保障意志，极大地调动了农民的参保积极性，使得绝大多数农民愿意为自己的健康投保。

（二）新型合作医疗为大病医疗提供了保障

新型农村合作医疗制度提供了大病统筹机制，比如贵州省参保的农民以户为单位每人每年由原来交10元到现在的70元的保险费存入个人账户，就能得到国家、省、市、县财政的补贴形成社会统筹基金，参保者大病治疗所发生的费用就可以按规定的标准得到补偿。这一机制切实解决了农民大病治疗问题，减轻了农民的经济负担。

（三）新型合作医疗管理和服务体系正在形成

中国新型农村合作医疗制度与旧合作医疗制度相比，统筹层次高，管理体制健全，各级财政补贴到位，并逐渐形成了一体化的管理和服务体系。以贵州省为例，新型合作医疗制度以县为统筹单位，各乡村的缴费都要交由县经办机构统一管理，并按照统一模式建立了县协调委员会、县经办机构和监督机构，实行缴费、筹款、核算、管理和服务的一体化。一体化的管理和服务实现了新型农村合作医疗制度运行的科学化和规范化，有效地规避了制度运行的道德风险问题，提高了制度的安全性和效率。根据贵州省三个乡镇的无结构访问调查，绝大多数农民对新型合作医疗制度的管理与服务体系比较满意，只有个别农民认为服务需要改进。

二我国新型农村合作医疗建设的意义

据有关媒体报道，至今中国农村有一半的农民因经济原因看不起病。另外，我国社会保障的覆盖面还很窄，不足以解决农民的“后顾之忧”。在广大的农村，社会保障体系基本上处于“空白地带”。疾病，像一把利剑挂在农民兄弟的头上，“看病难、看病贵”是目前中国农村比较普遍的现象。“十一五”时期，我国经济社会转型过程将进一步加剧，要使这一转型能够平稳推进，整个社会需要构建严密而可靠的安全网。因此，农民的医疗卫生问题已经远远超出了问题本身，解决农民的看病难，不仅仅是尊重农民起码的生存权的问题，更是建设公平、公正的和谐社会的必然要求。如何解决农民的看病难？回顾历史，我们曾经解决过这一问题，而且是在非常困难的条件下。1993年世界银行年度发展报告《投资与健康》指出：“直到最近，（中国）一直是低收入国家的一个重要的例外……到上世纪70年代末期，医疗保险几乎覆盖了所有城市人口和85%的农村人口，这是低收入发展中国家举世无双的成就。”上个世纪80年代初期，农村人口还占全国人口80%，但我国人均预期寿命从新中国成立初期的36岁提高到了68岁。专家们承认，这种健康业绩的基础是在“将医疗卫生工作的重点放到农村去”的资源配置大格局中，辅之县乡村三级公共卫生和医疗服务网络、遍布每个农村社区的土生土长的“赤脚医生”队伍和合作医疗制度的“三大法宝”。因此，加强农村卫生工作，发展农村合作医疗，是新时期建设新农村题中应有之意，是非常必要的。

三我国新型农村合作医疗实施中存在的主要问题

新型农村合作医疗是一项惠民系统社会工程，经过六年多的试行，尽管在各试验地区都取得了积极的社会效益，并积累了许多宝贵的经验，但是，由于新型农村合作医疗实施不仅受到各地经济发展水平、医疗卫生条件、人们的生活传统及文化背景等差异的影响，而且由于相关政策实施的错综复杂性和不可预见性，使得在新型农村合作医疗实施中还存在如下五

个主要问题。

（一）农民对新型农村合作医疗认知度有待进一步不高

根据对贵州省福泉市牛场镇12个村2个社区32000参合人群的调查发现，农民对新型农村合作医疗的认知度尚需进一步提高。具体表现在（1）农民对参合、报销知之甚少，农民不了解大病报销流程。调查显示，只有31%的村民看病报销过，29%的村民了解大病报销流程，以及一些农民在定点医院看病不知道如何报销，存在合作医疗卡闲置等问题。（2）不同年龄层对新型农村合作医疗认知度相差很大。（3）有些农民对新型农村合作医疗制度理解错误，认为只要参加了新型农村合作医疗，看病所花费用就应该能报销。调查发现，由于部分农民错误理解以大病统筹为主的新型

农村合作医疗制度，因而，在有些地方经常诱发新的农村矛盾，并给下一年收取合医款带来一定的负面影响。

（二）医药费报销流程、报销比例、报销范围等有待调整

调查显示，部分农民因对新型农村合作医疗赋予较高的期望，一旦现实与期望有差距就导致其对新型农村合作医疗制度的不满。具体表现在：（1）报销手续繁琐。（2）报销比例低。（3）报销药品范围小。（4）定点医疗机构较少。部分村民反映能给予报销的机构离村庄太远，而在村卫生所及附近医院又不能报销，希望增加能报销的定点医疗机构。

（三）农村医疗条件落后

1.政府投入资金不足，基础设施简陋。由于资金的投入不足，农村基础设施建设相对滞后，大部分基础设备损坏无力维修，医疗设备使用率较低，不能满足卫生医疗的需要，严重影响地方卫生部门的工作进度。

2.卫生资源的布局和结构不合理。就农村与城市卫生资源的配置来说，城市占据了大量的卫生资源；而农村配置的比例极少，造成农村卫生基础薄弱、基层卫生机构服务水平低下、质量偏低、部分贫困地区缺医少药的局面，有些地区由于乱办医、盲目扩张地方医疗机构，使资源闲置和浪费的问题突出。

3.基层卫生队伍素质参差不齐。据有关部门调查，乡镇卫生院的卫生技术人员中，中级以上职称所占比例为11.5%，专科以上学历为19.3%。在大多数的农村卫生队伍中，简单的跟师学徒仍存在于基层卫生室，就是在县级卫生院工作的医务人员中，仍存在着一些没有过硬技术的医务人员，而这些医务人员根本没有进修学习的机会，医务人员的专业素质得不到农民的认可，基层卫生人员素质令人担忧，这也使得农民的主观期望效用值降低，从而影响了参保意愿。

（四）宣传引导工作不够深入

调查发现，对新型农村合作医疗制度实施进行宣传引导的主体是农村各村组干部，而部分村组干部并没有经过专门的系统培训，他们自身对新型农村合作医疗政策了解不够，因此，对于新型农村合作医疗制度，无论在宣传的广度还是深度方面都远远不能满足农民的实际需求，成为导致农村某些医疗纠纷发生的因素之一。从宣传时间看，宣传时间主要集中在筹资期间的一、二个月内，持续时间不仅相对较短，而且相对集中，使得部分较长时期离家的农民错过了解新型农村合作医疗的机会。从宣传方式来看，大部分村干部宣传方式单一，大多只是发发宣传单而已。

调查显示，在福泉市牛场镇参加新型农村合作医疗实施中，有91.13%的村民为自愿参加新型农村合作医疗，有8.87%的村民为出于看别人都参加了或迫于村委会干部反复劝说而参加了新型农村合作医疗；约有29%的村民大致了解大病医疗费用报销流程，约有13%的村民不知道大病医疗费用是可以报销的，且在这一部分人中，年龄在68-80岁的占到92.44%。由此可见，必须加大对新型农村合作医疗的特定事项、特殊人群进行有针对性的宣传，才能有利于新型农村合作医疗更好的发展。

（五）资金筹集和管理存在不足

1.新型农村合作医疗资金筹集困难。由于农村群众对新型农村合作医疗的认志不够、理解不透彻，再加上农村居民比较分散，乡镇人员采用挨家挨户上门收费的方式，在收费困难的同时，也增大了工作量。在筹资原则上新型农村合作医疗坚持个人投入为主、集体扶持、政府财政适当支持为辅，但部分地方财政对新型农村合作医疗制度的专项医疗拨款迟迟未见。最终，合作医疗资金就落到了本来就不富裕的农民身上，农民成了新

型农村合作医疗的筹资主力。

2.新型农村合作医疗资金使用监管不力。目前，合作医疗的监管在乡一级的工作主要是由乡卫生院承担，日常监管只能靠卫生院的自我约束，这很容易给合作医疗管理带来隐患，影响新型农村合作医疗制度的良性运行。因此，各级政府要切实加强资金的管理和监督，严肃财经纪律，严格资金运作，建立健全各项财务会计制度，形成对合作医疗经费实施有效的管理和监督。

四完善新型农村合作医疗制度的建议

（一）做好宣传工作

首先，要加强对村干部进行新型农村合作医疗知识的系统培训，使村干部能全面、深刻理解新型农村合作医疗制度，熟悉新型农村合作医疗实施的流程。其次，省、市、镇相关部门也应单独或联合组建新型农村合作医疗宣讲团，深入农村进行宣传、引导，及时解答农民所产生的各种疑问，倾听农民的改进意见，为进一步完善相关政策收集资料。第三，要改变集中某一时段宣传和宣传时间较短的做法，应结合农村工作的实际，各类宣传人员要利用一切可能的场合和时机，宣传新型农村合作医疗的实施的政策、流程等，让农民在日常生活中不断加深对新型农村合作医疗的认识。最后，要改进宣传方式。对于新型农村合作医疗报销比例、报销流程等农民关注的问题，要采取广播、电视、板报、戏曲、小品，以及设立咨询站等形式，对农民进行宣传，不能仅靠印发传单式的宣传。同时，对于不同年龄层的人群，也要采用不同的宣传、交流方式，使新型农村合作医疗真正做到家喻户晓。

（二）完善报销相关流程

（1）有关部门应简化报销流程。建议大病费用报销能够直接在治疗医院报销，IC卡能够在不同地区实现一卡通。（2）提高报销比例。建议适当增加个人筹资金额，提高报销比例。（3）扩大药品报销范围。为此，可以向农民发放问卷进行调查，统计出常用药品，将其列入药品报销范围内。（4）增加定点医疗机构数量。建议将部分证照齐全的农村小诊所纳入定点医疗机构，并设置IC卡刷卡设备。（5）新型农村合作医疗定点医疗机构，应在参合患者实际缴纳医疗费用及所用药品的清单中，注明可报销药品、可报销的金额，以及报销管理机构、地点等，以减少患者在报销过程中可能遇到的问题。

（三）改善农村医疗机构基础条件

根据国家区域卫生规划，应要加快农村卫生机构规模、功能和布局调整，改善村、镇医疗基础设施条件，在增加高素质医务人员数量的同时，要加强对现有医务人员的业务技能培训，不断提高镇、村卫生机构的医疗服务能力和水平，让更多村民能在镇、村就诊医治，既降低了医疗成本，又能保证村民及时就医。

（四）建立有效地管理监督机制

第一，要加强经办机构建设，完善工作制度，实行规范管理。按规定落实人员编制、工作经费、改善经办机构的办公条件。第二，应充分发挥合管办作用，切实履行组织、协调、管理和指导等工作，对发现的问题及时处理。建议在合管会内专门设立新型农村合作医疗咨询点，及时解答农民的疑问和解决农民提出的相关问题，促进新型农村合作医疗更好地发展。第三，完善资金基金监管机制，确保所筹资金规范、透明、高效运作。

五我国新型农村合作医疗的发展前景

在相关经济政策保障下，我国经济持续、快速的增长，普通百姓的生活发生了巨大的变化。在此基础之上，我国的医疗卫生水平也有了较大提高。但在医疗卫生提高的同时也产生了很多的问题，尤其是偏远山区和经济欠发达地区，问题更加突出。据有关部门调查，我国农村有40%-60%的人没钱看病，导致农村贫困人口比例攀升。在西部地区，60%-80%的患病农民死于家中，无法得到良好的救治。2002年，党中央、国务院下发了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，提出了建立以大病统筹为主要内容的新型农村合作医疗制度，对贫困农民实行医疗救助。2003年初，国务院办公厅转发了国家卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》的通知。之后，全国各地的新型农村合作医疗工作全面展开，并取得了很大的成绩。到2007年上半年，已经覆盖了全国84.9%的县和82.8%的农村人口。当前，新型农村合作医疗试点已经表现出一些带有普遍性、规律性的经验，预示了我国农村医疗保障制度发展的基本方向。我们有必要对这些经验和做法进行进一步归纳，形成相对统一的稳定模式，通过法律将其定型化、制度化，然后结合各个地区、不同类型农村的具体情况，由点及面地推广，逐步实现新型农村合作医疗的规范化和法制化。因此，我们有信心让新农合制度更加完善，并给广大人民群众带来更大的利益。

六结语

虽然我国新型农村合作医疗仍然存在不少急需解决的问题，但是它给人民群众带来的好处是显而易见的。新型农村合作医疗制度是一项政策性强、涉及面广、任务繁重的社会系统工程。不断完善新型农村合作医疗制度，将一个崭新、健全的新型农村合作医疗推广到全国农村，切实解决农村医疗卫生问题，造福广大农民，为构建和谐社会作出贡献！

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