中国城乡基本公共服务均等化研究

摘要：城乡基本公共服务均等化是社会公平正义的重要体现，也是我国现代化进程中必须重视和解决的一个重大现实问题。本报告在相关理论分析的基础上，深入揭示城乡基本公共服务均等化的现状与面临的矛盾，重点围绕城乡义务教育、城乡社会保障、城乡医疗卫生、农民工基本公共服务四个领域进行了全面分析。本报告提出的主要政策建议包括：一是国家财力分配要实行“三个倾斜”；二是在推进相关重大制度与体制创新方面迈出新步伐；三是积极推进城乡基本公共服务供给机制创新；四是注重财政政策的可持续性。

关键词：基本公共服务；均等化；财政政策

改革开放30多年来，中国经济保持了高速增长态势，取得了举世瞩目的成就，但是，在经济增长的同时，农民阶层没有能够很好地共享社会发展的成果，这集中表现为城乡居民享受公共服务的不均等。社会发展的宗旨是人人共享，普遍受益。推进城乡基本公共服务均等化，是实现人人共享社会发展成果的必然选择，是解决民生问题、化解社会矛盾、促进社会和谐、体现社会公平的迫切需要，也是推进城镇化、建设新农村、破解二元结构、促进城乡发展一体化需关注和解决的重大现实问题。本报告试从理论与实践的结合上，围绕城乡基本公共服务均等化的若干重要问题，提出一些初步看法和建议。

一、城乡基本公共服务均等化的理论分析

（一）基本公共服务均等化的内涵界定

公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。公共服务均等化的主要实现手段是政府间转移支付制度。在我国目前的经济发展阶段，基本公共服务主要包括基础教育、医疗卫生、就业与社会保障、环境保护、公共安全等。

联合国开发计划署指出，“基本公共服务均等化的目标是确保所有社会成员平等享有义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等基本公共服务的权利（联合国，2008）”。据此理解，基本公共服务均等化，其实质是政府向全体社会成员提供在使用价值形态上水平大致相当的基本公共服务，以促进社会公平正义。其具体内涵可以从以下几方面理解：

——基本公共服务均等化是现代服务型政府具有的基本职能。作为现代服务型政府，除了要维护国家的安全和稳定、维护社会秩序之外，还要提供满足国民基本需要的公共服务，这里的国民不是一小部分国民，而是为国家依法纳税、依法尽义务的全体公民，从而，政府要通过各种制度安排提供人力、物力、财力的保障，以实现基本公共服务的均等化。

——基本公共服务均等化需要经历不同阶段，在不同阶段具有不同标准，是一个动态概念。首先，随着生活水平的提高，公众的公共需求也会发生变化，因此，基本公共服务的具体内容也会不断调整。公众对一种公共服务的需求越迫切，该种公共服务就越有可能被政府列入基本公共服务的范畴。一般认为，义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务，是当前必须提供的基本公共服务的主要内容。其次，基本公共服务均等化所涵盖的地域范围会随着经济发展水平的提高而逐渐扩展，按照渐次实现的逻辑顺序，可以划分为区域之间、城乡之间、全体居民个人之间三个层次。我国是一个人口众多的发展中国家，二元经济结构和区域经济发展不平衡问题非常突出，实现基本公共服务均等化将是一个动态变化的中长期目标和历史任务。

——基本公共服务均等化中的“均等化”是一个“托底”的概念，而不是“扯平”的概念。基本公共服务均等化意味着政府应该保证最低限度的基本公共服务供给，注重改善弱势群体和欠发达地区的基本公共服务状况，但是这并不应理解为政府可以和应当大包大揽地起过度的作用，把在公平竞争之中和之后必然形成的差异压得十分扁平。政府所发挥的托底作用应有助于提升全社会公共服务的整体水平，将地区间、城乡间以及居民之间所能享受到的基本公共服务的差距控制在社会可承受的范围内。

——为有效实施基本公共服务的均等化，需要将基本公共服务的质量标准量化到实物指标。在推广基本公共服务均等化的过程中，需要制定具有可比性的、切实可行的量化标准，例如“九年制义务教育”、人人享有“低保”等，确定基本公共服务的量化标准不仅可以用于判断基本公共服务均等化的实现程度，更重要的是，它意味着政府对公众的一种承诺、一种必须履行的责任。

——地区间基本公共服务成本存在明显差异，并不是人均财力或支出的均等化。由于不同地区所处地理位置、自然条件、人口分布、市场发育程度以及民族习惯等方面存在差异，不同地区的政府提供基本公共服务的单位成本会存在差异，考察基本公共服务的状况不能单纯计算各地区的人均支出水平，在全国基本公共服务均等化的推进和政策设计中必须考虑各地区公共服务成本差异状况，对那些基础条件差、单位服务成本高的地区给予适当倾斜。

（二）城乡基本公共服务均等化的基本特征

城乡基本公共服务均等化是指以政府为主体、以农村为重点，在城乡间合理配置公共服务资源，向城乡居民提供与其需求相适应，不同阶段具有不同标准，最终大致相等的基本公共服务，使城乡居民在享受基本公共服务的数量、质量和可及性方面都大致相当。其基本特征可概括为以下三个方面：

1.公平性。城乡基本公共服务均等化是社会公平正义的重要体现，其公平性特征十分明显，主要体现在机会公平和结果公平。所谓机会公平是指全体社会成员在接受政府提供的基本公共服务上具有大致相等的机会，结果公平是指公民个人在使用或消费公共服务时的标准是基本一致的，因经济发展与财富不平衡无机会支付或付不起基本公共服务使用费的情形基本得到消除（胡琳琳，2013）。当然，城乡基本公共服务的公平或均等是一个相对概念，目标只能是大致公平或大致均等，并不等同于绝对平均。

2.阶段性。即是说城乡基本公共服务的均等化是由一个国家的社会经济发展阶段决定的，在不同的发展阶段，其均等化的内容和标准是不同的。在工业化发展初期，经济发展滞后，国家财力有限，城乡基本公共服务供给滞后，而且非均等化程度更高；工业化中期及后工业化社会，国家的财政经济实力显著增强，为推进城乡基本公共服务均等化奠定了坚实的物质基础。显然，在发达国家和发展中国家，城乡基本公共服务均等化的程度也会有显著差异。因此，城乡基本公共服务均等化是动态的而非静止的，一定会随着社会的发展而逐步拓宽范围，提高标准，而且会向更加科学合理的均等化程度迈进。

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