论台湾废弃物的治理

一、台湾废弃物治理的发展历程回顾

(一)废弃物的种类。

根据台湾制定的“废弃物清理法”，废弃物分为两大类。一类是指一般废弃物，大部分为家庭垃圾；另一类是指事业废弃物。

自1949年至2000年期间，台湾经济持续增长。随经济发展与民众生活的富裕，台湾生活、生产产生的废弃物(指垃圾，下同)也迅速增长，总量也日益庞杂。1993-2003年，台湾地区平均每年的废弃物增长率约为2．05％。

从1988-2003年台湾地区废弃物清运情况的统计资料，我们可以发现，1988-1997年之间废弃物清运总量呈现逐年增长的态势，1998年是一个拐点，其后至2003年废弃物清运总量则呈现逐年下降的态势。人均每天废弃物产生量、人均每天废弃物清运量在1998年也开始下降，连年出现负增长。

(二)废弃物的处理方式

从台湾废弃物的处理现状看，废弃物的处理方式分为资源回收、厨余回收、焚化、掩埋和堆置等。直到1984年，台湾地区废弃物妥善处理率仍偏低。为了应对日益庞大的垃圾产出量和累积未处理垃圾，避免对环境和健康造成破坏与危害，台湾当局颁布了“垃圾处理方案”，制订垃圾处理计划，建设垃圾处理机构与设施，致力于开挖掩埋场、兴建垃圾焚化厂，以妥善处理各种废弃物。截至2003年12月31日，垃圾焚化厂已完工投入营运的18座，施工中3座。由于废弃物中含有大量的可回收再利用资源，特别是工业废弃物中可回收再利用资源所占比例更高，全部作为垃圾焚化处理会造成再生资源浪费。据“环保署”的统计，台湾地区资源性垃圾中可以回收再利用的部分占总量40％以上。台湾于1997年3月28日修订“废弃物清理法”，增加资源回收再利用条款，自1998年开始积极推动资源回收，将以往采用的末端管制的废弃物处理方式逐渐转移到源头减量与资源回收方式上。

自1984年以来，台湾为防止垃圾二次污染，造成对环境的破坏和对健康的危害，对垃圾清运后的处理方式，由最初的掩埋到采用卫生掩埋、焚化、厨余回收、资源回收等一系列妥善处理方式，垃圾妥善处理率逐年提高，1991年60．20％，1994年F70．Sl％，1997年76．97％，1998年82．86％，2000年90．17％，2003年98．18％。

(三)废弃物的处理机构与处理设施

1、废弃物的处理机构

按照台湾《废弃物清理法》，一般废弃物的处理，由台湾“环保署”系统负责。台湾目的事业废弃物有六大主要来源：工业废弃物、农业废弃物、营建废弃物、实验室废弃物、医疗废弃物、军事废弃物。相应的目的事业废弃物主管机构为台湾“经济部”、“国科会”“农委会”、“内政部(营建署)”、“教育部”、“卫生署”、“国防部”等。

为搞好废弃物清理工作，台湾大力扶助公民营废弃清除处理机构的设立，给予公民营废弃清除处理机构享受污染防治设备进口免税、投资抵减等优惠政策。2001年11月台湾修订发布“公民营废弃物清除处理机构许可管理办法”，进一步加强对废弃物清除处理机构的管理。截止2003年底，台湾经核准的公民营废弃物清除处理机构总数为1876家，其中废弃物清除机构1779家，处理机构67家、清理机构30家。

2、废弃物的处理设施

为有效清除及处理废弃物，改善环境卫生，保护环境与维护民众健康，台湾“环保署”及其直辖市环境保护局按照“行政院”核定的“垃圾处理方案”制订管辖区的垃圾处理计划，兴建区域、一般卫生掩埋场及大型垃圾焚化厂。并制定“鼓励公民营机构兴建营运垃圾焚化厂推动方案”，鼓励民间资金参与废弃物的处理设施，推动民有民营焚化厂兴建营运。到2003年底，台湾使用中掩埋场计193座，含卫生掩埋场173座及一般掩埋场20座。台湾的垃圾焚化厂计23座，含日设计量为300吨以上的大型焚化厂19座，日设计量在300吨以下的焚化厂4座。对部分离岛地区、水源特定区等地区的垃圾处理，制订有“小型一般废弃物焚化炉兴建计划”，计划至2002年12月兴建10座(后调整为6座)一般废弃物焚化炉，至2003年底，已完工6座。

二、台湾废弃物治理的对策与措施

1、制订废弃物治理的法规与政策。

为了推动废弃物减量、资源回收再利用，台湾有关部门制订实施了一系列法规与政策。1974年7月26日，台湾颁布实施全文28条的“废弃物清理法”。之后，为应对经济快速发展、民众生活日益富庶以及废弃物种类性质剧增的形势，“废弃物清理法”历经1980年4月9日、1985年11月20日、1988年11月11日、1997年3月28日、1999年7月14日、2000年等6次修订，于2001年lO月24日公布的第七次修订的“废弃物清理法”的条文由28条增加到77条，废弃物由最初的掩埋清理向掩埋清理与资源化利用方向转变。2001年1月17日台湾“行政院”核定“事业废弃物管制清理方案”，规定一般事业废弃物由“环保署”负责统筹规划、分工协调与推动，有害事业废弃物由“经济部”负责统筹规划、分工协调与推动。2001年6月26日台湾“行政院”核定“整体性特殊事业废弃物清理计划”(2004年7月6日核定修正版)。为进一步推动废弃物资源化利用，台湾还特别制定“资源回收再利用法”于2003年7月3日正式实施，内容涵盖强制再利用的事业、辅导机制、投资抵减及奖励表扬以及源头管理等相关措施。在垃圾处理上，台湾制订了“都市垃圾处理方案”、在1985至1990年度实施“台湾省都市垃圾处理计划”，1991年通过“垃圾处理方案”后制定与推动“台湾省垃圾第二期处理计划”(1991年～1996年)及“台湾省垃圾第三期处理计划”(1997年--2002年)。制订“资源再生利用计划”。

2、加强垃圾处理。

台湾垃圾处理效果显著，垃圾妥善处理率由1975年的8％上升到2002年的96％，其措施包括垃圾源头减量、资源回收、末端处理等。在推动厨余清运与回收再利用方面：自2000年起推动回收工作，至2003年回收量达到600吨日，占厨余总量10％。涵盖了台北市在内25个县市及172个乡镇。推广厨余分类回收工作，降低厨余所占家庭垃圾的比重，厨余回收再利用方式以高温蒸煮养猪和以堆肥为主。在垃圾焚化厂兴建与管理方面：制定与落实“台湾地区垃圾资源回收(焚化)厂兴建工程计划”，在2006年以前兴建完成21座焚化厂。如果2l座焚化厂全部兴建完工后，合计每日处理垃圾量21900吨。在垃圾卫生掩埋场的兴建方面：台湾自1985年度起补助各县(市)兴建300多个垃圾卫生掩埋场，除部分掩埋场已饱和封闭外，目前使用中的垃圾掩埋场为170个左

右，另有57个垃圾卫生掩埋场处于规划、设计、施工中。在可利用垃圾回收处理利用方面：据测算，台湾地区垃圾中可回收利用部分约占垃圾总量的40％。台湾“环保署”在1997年开始推行“资源回收四合一”计划，即由地方行政部门、回收商、回收基金、社区民众构建资源回收体系，发挥市场机能和经济诱因的作用，至2003年lO月底，垃圾中可回收利用资源回收率：达到17．29％。

3、加强废弃物资源化技术资讯推广与交流服务。加强废弃物资源化技术资料的搜集、评估与推广应用。组织人员对世界各地有关废弃物资源化技术资料的搜集、编译、分类，对其中符合台湾特点的具有资源化潜力废弃物的再生利用技术进行评估，并在“资源化工业网”中发布。同时，建立“工业再生资源流通网”，定期发行“资源化产业资讯”刊物(月刊)及电子报，编印相关产业废弃物资源化技术手册。建立“公告再利用追踪辅导资源库”和“再利用文件收受资料库”等，不断地充实完善资源回收再利用资讯管理系统。举办再生利用技术及再生资源、再生产品的展示会、研讨会。

4、加强事业废弃物管理。生活垃圾与事业废弃物是垃圾两大组成部分。事业废弃物中含有不少有毒、有害物质，不处理或妥善处理不当，危害后果严重。为加强对事业废弃物处置的监督与管理，台湾在2000年10月21日正式成立“事业废弃物管制中心”，专门负责监控事业废弃物的流向，督促与检查事业机构、公民营废弃物清除处理机构及再利用机构妥善处理和再利用事业废弃物。采用网络申报制度对废弃物的产出、贮存、清除、处理、再利用、输出及输入情况进行全面监督与管理。为防止违规业者和事业废弃物非法处置，针对性采取了各县市的稽查、告发取缔与“环保署”环境督察总队的督察复查行动等一系列措施，以尽可能使事业废弃物业主诚实申报其废弃物的项目与数量，并妥善处置废弃物。

5、利用经济手段鼓励废弃物清理、减量、回收再利用。包括：制订实施“事业办理废弃物清理及资源减量回收再利用绩效优良奖励办法”，对废弃物清理或资源减量或回收再利用绩效优良的事业单位予以奖励。对污染防治设备进口免关税、投资抵减及低利率贷款等优惠措施。征收垃圾清除处理费。依据2001年lO月24日修订实施的“废弃物清理法”中规定，直辖市、县(市)主管机关，应依据清除处理成本向辖区住户及其它非事业公告征收垃圾清除处理费。目前除台北市已公告垃圾费随袋征收O．45元/公斤外，其它县市均采用随用水量征收。

6、垃圾清除处理经费多元化。1992年至2001年地方行政部门执行垃圾清除处理总使用经费约2447亿元，来源于征收垃圾清除处理费、地方预算以及专案全额补助。

三、台湾废弃物治理存在的问题与不足

l、废弃物资源回收率相对较低。由于存在废弃物资源回收价格低缺乏吸引力、废弃物转化为资源处理过程技术上有难度及成本高、民众不习惯垃圾分类、厂家产品设计时未考虑末端回收便利以及资源回收设施用地获取困难等诸多因素困扰，虽然台湾在资源回收上做了大量工作，也取得明显成效，废弃物资源回收率从1998年的5．8％上升到2002年的15．5％，但与世界发达国家和地区的废弃物资源回收率达30％以上的成效比，还存在较明显的差距。

2、垃圾清运经费不足，人员设备老化。垃圾清运工作环境差、工资收入又不高，垃圾清运人员招收不易，队伍更新慢，人员老化，影响清运效率。垃圾清运经费不足，垃圾清运车辆设备无法及时更新淘汰。据台湾《财物分类标准》规定，垃圾清运车辆使用年限一般为6年，而至2002年底超过6年仍然在使用中的垃圾清运车辆占总垃圾清运车辆20％以上。根据规划，每年平均有415辆左右的垃圾清运车辆要淘汰，需要12．5亿元新台币，但实际投入经费缺口较大。

3、列管的事业废弃物项目与数量不完整，监管不到位。据推估，台湾每年约有2100万吨事业废弃物产生，其中有害废弃物至少在10％，而业者自行申报数仅为1100余万吨。据台湾“经济部工业局”委托工业研究院进行的《全国整体性特殊事业废弃物清理计划》报告显示，有害废弃物列入统计的数量达160多万吨，其中最多的有害废弃物品种为有害性废液达65万多吨，其次为含有机、无机、油泥、氰污泥、重金属的污泥达40多万吨。由于台湾中小企业比例达96％之巨，业者不仅普遍缺乏承担清理责任的观念，而且大多缺乏资金、处理技术与能力，又不愿花钱委托专业机构处理，不少中小企业不如实填报废弃物、有害废弃物数量，经常出现偷倒、偷埋有害废弃物现象。还出现废弃物清除处理业者将其所承接的代清除处理有害事业废弃物偷运他乡倾倒的恶劣现象。

4、垃圾清理费征收效果与一般废弃物清除处理基金设立的进程不够理想。依照2001年10月24日修正实施的“废弃物清理法”的规定，直辖市、县(市)主管机构应根据废弃物清除处理成本，向指定清除地区内的住户及其它非事业单位征收垃圾清理费。目前除台北市已公告垃圾清理费随袋征收标准为0．45元/公斤外，其余县市却仍然在按“环保署”2001年公告的收费标准收费。另外，根据规定，直辖市、县(市)应在2002年成立一般废弃物清除处理基金。目前有台北市、基隆市、台南市、台北县、新竹县、嘉义县、台东县等七县市成立了一般废弃物清除处理基金，还有18个县市未成立一般废弃物清除处理基金。

5、目的事业主管机构辅导机制欠缺。“废弃物清理法”规定各目的事业主管机构有权向事业单位收取费用，自行或辅导设置事业废弃物处理设施处理或暂时贮存废弃物，但仅有少数目的事业主管机构在其业务范围内推动改善相关废弃物清理。垃圾处理行政层次之间的职责交接与协调效率低。如1999年7月14日“废弃物清理法”修正公告，将原由乡(镇、市)公所负责的工作改由县环境保护局负责垃圾处理工作，乡(镇、市)公所负责垃圾清运与回收工作，并给予5年过渡期，但至今多数县不愿按修正公告进行职责交接而仍由乡(镇、市)公所各自为政，影响垃圾处理工作效率。

6、环保稽查人力与设备不足。台湾废弃物清理历程表明，管制力度的强与弱，直接关系到废弃物清理量与质。但环境保护机构经费有限，环保稽查人力与设备不足，稽查频率无法大幅提高，影响废弃物的稽查与清理效果。

(作者单位：福建社会科学院)

注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。

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