政府责任视角下失独家庭扶助制度研究

[摘 要] 独生子女父母作为国家计划生育政策的积极响应者，为我国的经济和社会发展做出了牺牲和贡献。独生子女家庭本质上是风险家庭，在一个高风险的现代社会，失独家庭的产生不可避免。随着第一批独生子女的父母逐渐步入老年，失独家庭的养老问题愈发凸显。本文从政府责任的视角，分析在失独家庭养老问题中政府责任的法律基础以及目前我国失独家庭扶助法律法规存在的问题，进而提出政府在失独家庭扶助中应该承担的责任。

[关键词] 失独家庭；养老；政府责任

[中图分类号] D922.182.3 [文献标识码] A [文章编号] 1671-6639（2014）04-0021-04

一、我国失独家庭的现状分析

（一）失独家庭的界定

所谓失独家庭，是指实行计划生育政策以来，独生子女由于主客观因素死亡后父母未再生育或领养子女的家庭，而失独家庭中的老人被称为失独老人。

全国人口与计划生育委员会、财政部发布的《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》中，确定了“计划生育家庭特别扶助制度”，根据该方案，失独家庭中的失独父母成为扶助对象还必须同时符合四个条件：（1）1933 年 1月 1 日以后出生；（2）女方年满 49 周岁；（3）只生育一个子女或合法收养一个子女；（4）现无存活子女或独生子女被依法鉴定为残疾{1}。可以看出，失独家庭的范围要大于能够接受国家扶助的失独父母的范围，笔者认为，这种现象是不合理的，是对政府责任的限缩。

（二）我国失独家庭现状

失独家庭是中国社会特有的现象，是特殊国情下法律政策的产物。我国自1980年推行独生子女人口政策和计划生育政策以来，一方面，全国人口增量下降有效缓解了人口对资源和环境的压力，有力地促进了经济发展和社会进步；另一方面，计划生育政策带来的负面效应也逐渐凸显。独生子女家庭的数量大大增加，由于家庭结构的特殊性，子女意外伤残、死亡的风险时刻威胁着独生子女家庭的安全和稳定。

有媒体据卫生部《2010中国卫生统计年鉴》估算，我国每年新增7.6万个失独家庭，全国失独家庭超过百万个{2}。人口学家易富贤进一步根据人口普查数据推断，中国现有的2.18亿独生子女中，会有1009万人或将在25岁之前离世。用不了多久，中国失独家庭的数量将达到1000万[1]。如何应对作为政策“后遗症”的失独危机，确保失独老人老有所依，是摆在政府面前的重大课题，也是政府义不容辞的责任。

二、失独家庭扶助中的政府责任分析

中华民族自古以来重视家庭，亲情观念重。对于独生子女家庭而言，一方面，父母将全部的爱和希望倾注在唯一的孩子身上，孩子是家庭的核心，一旦发生“白发人送黑发人”的悲剧，父母将遭受巨大的精神打击，心理的创伤很难愈合。另一方面，家庭养老依然是当前中国老人最主要的养老寄托，失去唯一的孩子，他们就只能依赖其配偶和自己的力量来克服将出现的种种养老困难。这些家庭的父母失去再生育能力后，随着年龄的增长，抵御风险的能力逐渐减弱，又面临生存、生活和养老等一系列困难，比一般家庭更需要经济上的扶助、精神上的抚慰和生活上的照料[2]。失独家庭面临的问题是社会性问题，需要多层面、全方位的提供救助，其中，政府更应该强化自身的责任意识。

（一）政策成本考量

计划生育是由我国宪法确定的一项基本国策，独生子女政策是计划生育政策的重要组成部分。《中华人民共和国宪法》第二十五条规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”第四十九条第二款规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务。”同时，《中华人民共和国人口与计划生育法》对计划生育工作的具体要求与实施规范以及奖惩措施做出了具体规定。总之，国家是用法律的形式使计划生育成为国家的强制性规范，公民必须服从。在实践中，生育二胎的家庭将面临数额巨大的罚款，公职人员更是面临在开除公职和生育子女之间的抉择。可以确定的是，我国独生子女家庭中相当一部分是由于响应国家政策号召而执行计划生育的。独生子女父母承担的失独风险是国家推行计划生育政策所应考虑的成本，因此，政府理应采取积极的措施来解决失独家庭面临的问题。

（二）行政法理基础

为了应对垄断资本主义带来的失业、贫困等社会问题，西方国家曾经历过从“秩序行政”模式向“服务行政”模式的转变，行政法的任务不再仅局限于满足公民自由不受侵犯，而在于要求国家必须以公平、均富、和谐、克服困境为新的行政理念，积极为国民提供生存给养和生活照顾的各种服务[3]。当今中国，同样需要这种基于人文关怀的制度转型。我们正在提倡的转变政府职能、建立服务型政府，就是改变传统行政模式下行政主体与相对人领导与被领导的关系，而将政府的服务性置于更加突出的位置。这一转变符合现代行政法的精神。

另外，失独家庭作为行政相对人，理应享有行政受益权。行政受益权，即符合法定条件的行政相对人享有的，要求行政主体为特定行为，以获得和享有特定利益的权利。

（三）《精神卫生法》的规定

报道显示，许多失独父母精神受到重创，长期难以走出老年丧子的巨大悲痛，不愿与社会发生联系，久而久之又产生被社会遗弃的孤独感。可见，失独家庭面临的不仅仅是经济问题，他们的精神世界更值得政府关注。过去，我国关于失独家庭的法律法规确立起的以扶助金为主的救助制度并不能满足失独家庭的精神需求，而政府应承担的心理援助的责任又缺乏相应的法律依据。2013年5月1日《中华人民共和国精神卫生法》的实施确立起了公民促进精神健康中的政府责任，其中第13条规定了政府对公民负有“加强心理健康促进和精神障碍预防，提高公众心理健康水平”的义务，从而明确了政府对公民的给付义务不应紧紧限于物质上的帮助，还包括精神慰藉、心理疏导等精神性给付。

三、我国失独家庭扶助现状分析

（一）当前法律法规的规定

2001 年《中华人民共和国人口与计划生育法》中规定：“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。” 2007 年，国家人口和计划生育委员会、财政部联合出台了《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》，决定在全国试点实施独生子女伤残死亡家庭扶助制度，对失独家庭中母亲年满 49 岁的每人每月给予不低于 100元的扶助金，扶助金一年发放一次。2012年，财政部和人口计生委发布了《财政部人口计生委关于调整全国农村部分计划生育家庭扶助和计划生育家庭特别扶助标准的通知》（以下简称《通知》），将特别扶助标准提高到每人每月不低于135元。2012 年 9 月民政部表示，失独老人参照“三无老人”①的标准，由政府来供养。

（二）现行规定存在的问题

首先，有关政府责任的规定缺乏明确性和可行性，“给予必要的帮助”不是责任和义务，“必要”一词太过笼统，缺乏可行性，另外，也没有对于政府责任的明确规定和不履行责任的法律责任。总的来看，这条规定只能说是“点到为止”，没有起到约束作用，为地方政府不作为提供了空间。

其次，扶助金制度形同虚设。虽然失独家庭特殊扶助金并没有设置上限，允许各地政府按照实际情况执行，很多地区的政府部门在《通知》规定的扶助标准基础上也进一步加大了扶助力度，但是，由于起点标准低，导致总体扶助水平仍然很低，且各地执行差异较大。在GDP和CPI都保持较高增长的情况下，每人每月不低于135元的标准对于经济困难和因病返贫的失独家庭而言只是杯水车薪。一年发放一次的发放方式，也无法满足失独家庭日常需要和燃眉之急。另外，一般不是因为疾病而失独的家庭经济条件相对而言还是较好的，失独老人可能有稳定的退休金来源并有一定的经济基础，对于这样的家庭而言，每月几百元的扶助金起不到实质作用，他们更需要的是精神慰藉和心理救助。可见，由于数目不合理、缺乏针对性、发放时间缺乏科学性，无论对于经济困难的家庭还是经济条件较好的家庭，扶助金制度都无法起到其应有的作用。

第三，将失独老人参照“三无老人”的标准进行扶助缺乏合理性。在年龄范围上，失独老人的年龄范围更广泛，这是因为，在失独老人这个概念中，重点是失去唯一的孩子，而非失去劳动能力或无生活来源。虽然失独老人极易成为无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人的群体，但他们没有赡养人和抚养人的原因是子女因意外而死亡，在原因上与无法生养或没有能力生养的“三无老人”根本不同。独生子女家庭响应国家号召执行计划生育政策而承担着比多子女家庭更多的风险，多数失独家庭面临的不仅仅是最基本的生存问题，更在于失去独生子女无法享受天伦之乐、老无所依而带来的心理失衡和精神焦虑。失独家庭理应受到政府更多的政策倾斜和人文关怀，在失独家庭问题上，政府所要解决的问题更为复杂，比照“三无老人”标准是对失独家庭扶助中政府责任理解的偏差。

第四，心理扶助的缺失。失独父母是在精神方面非常脆弱的一个社会群体，对于失独家庭的救助，政府既要提供物质帮助，更应提供精神慰藉，但目前我国法律仅对政府给付扶助金的义务作出了明确的规定。虽然在《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》中规定：“由各级政府、非政府组织为其提供精神抚慰、经济救助和医学咨询指导等服务。”也仅仅是“提及”而已，对于精神给付的政府责任既没有具体内容又没有实施方案[4]。

四、失独家庭扶助中的政府责任

失独家庭的出现是计划生育政策必然带来的负面效应之一，作为政府而言，对于这样一个特殊群体的利益必须高度重视，尽快在全国范围内开展失独家庭情况的调研工作，建立失独家庭信息数据库并定期更新相关统计结果，主动了解失独家庭的地域分布特点及个体诉求，从而为全面开展救助工作、建立健全失独家庭扶助制度奠定基础。另外，在立法层面对失独家庭作出规定，承认其利益诉求，明确政府在失独家庭救助中的义务和不履行义务的法律责任。具体而言，笔者从物质帮扶和精神慰藉两方面分析了在失独家庭扶助制度建立中的政府责任。

（一）物质帮扶

首先，完善失独家庭扶助金制度，提高扶助标准。在对失独家庭基本情况进行调研的基础上，科学规划扶助金发放的对象和周期；建立扶助金和物价挂钩联动机制，保证扶助金的发放标准能随物价水平的变化进行适时适度的调整。

其次，合理利用社会抚养费，做到奖罚分明。社会抚养费是指为调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业公共投入的经费，而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用[5]。社会抚养费也是计划生育政策的重要内容之一，是一种惩罚性措施。按照我国现行法律规定，社会抚养费上缴国库，而在实践中，社会抚养费的使用情况非常混乱，饱受诟病。计划生育家庭响应国家政策，为国家做出了贡献，而国家对于他们的物质奖励只是每年区区几十元的独生子女费，相对于动辄十几万的社会抚养费而言，明显失衡。笔者认为，将社会抚养费用在对独生子女父母的奖励和失独家庭的养老上，从而做到奖罚分明，提高人们少生优生的积极性，对于解决我国当前社会抚养费去向不明和失独家庭养老两方面的问题都将起到积极的作用。

再次，建立失独家庭养老保险制度。增设专门的养老医疗保障体系，建立长期照护的特殊保险制度，更大程度上保障失独家庭的权益。在经济条件允许的地区，探索政府财政为失独父母购买商业保险的形式，让失独家庭在经济上减轻负担。

（二）精神慰藉

对于独生子女家庭，唯一的子女死亡所带来的精神痛苦远远大于经济困难，这种精神打击严重影响着失独父母个人的心理健康和失独家庭的重构。因此，政府在帮助失独父母走出精神困境方面责任重大。

首先，建立失独父母精神抚慰和心理疏导机制。根据《精神卫生法》的规定，心理疏导应包括心理咨询、心理辅导、心理疏导、心理危机干预等内容，但不得包括精神障碍的诊断、治疗。政府应该聘请专业的心理咨询师为失独父母做好心理疏导工作，定期提供社区访问、心理咨询、义务巡诊和临终关怀等服务，增强失独家庭的社会归属感，帮助失独老人尽快走出精神困境[6]。

其次，建立专门针对失独老人的养老院。很多失独老人年老后，需要进入养老机构获取长期照料，却因无直系亲属签字而被拒之门外，在医院也会因为没有直系亲属的签字而无法快速地接受治疗，这种情况严重威胁着失独老人的生命健康和心理安全感。笔者认为，政府可以吸纳民间资本投入，给予税收减免等政策优惠，鼓励社会力量加入共同解决失独家庭养老问题。建立专门的养老院，既能够解决失独老人没有直系亲属签字而无法进入养老院的尴尬，同时能够使需要进入养老院的失独老人找到自己的“同命人”，多一些交流和理解，避免产生看到别人的子女来探望而触景生情的悲伤情绪。

第三，做好失独家庭社区养老工作。条件允许的情况下，大多数失独父母还是会选择留在家中养老。但是，作为失独老人，他们已经失去了居家养老的基本条件，因此，民政部门应联合社区工作者探索设置专门的社会工作点，大力培训和发展专门的社会工作者，针对不同境遇的失独家庭开展生活帮助和心理调适等个性化社会服务，建立社区化家庭养老模式。

各个社区应针对失独老人给予更多的人文关怀，在社区中配置老年服务和娱乐设施，提倡社区互助养老，鼓励身体健康的失独老人去帮助其他失独老人。另外，可以和附近孤儿院联合组织一些互动活动，鼓励具备条件的失独父母通过领养等方式重组家庭。

五、结语

我国实施计划生育政策已经三十多年，作为政策响应者和牺牲者的失独家庭的数量正在不断扩大。如何让失独家庭生活有保障、精神有依托，考验着政府的能力，体现着服务型政府的人本关怀，理应引起政府高度重视。

[参考文献]

[1]易富贤.大国空巢：反思中国计划生育政策[M].北京：中国发展出版社，2012.p10.

[2]国家人口和计划生育委员会财务司，财政部教科文司.全国计划生育家庭特别扶助制度综合汇编[G].北京：中国人口出版社，2008.p15～18.

[3]翁岳生.行政法[M].台北：台湾翰芦图书有限公司，2000.p49.

[4][6]丁宁.给付行政中心理援助制度的构建——基于失独家庭的人文关怀[J].西南政法大学学报.2013（4）：p61～66.

[5]杨慧丽，郭月乔.关于社会抚养费的几点看法[J].法制与社会，2012（11）：p167～170.

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