试论从行政途径治理出生人口性别比偏高的问题

中图分类号：C0文献标识码：A文章编号：1008-925X（2011）03-0238-02

摘要：出生人口性别比偏高，从而给社会经济发展带来不利影响，现行行政法制网络的疏漏和行政法律规范执行力的较弱等原因造成治理出生人口性别比偏高上存在局限性。针对这些弊端，应该采取疏导的方法，完善行政法律法规，加大处罚力度，同时加强养老、医疗两大保障机制，转变群众的思想意识和创新计生工作思路和机制，做到标本兼治，使出生人口性别比趋于回落，以维护人口和社会的长期稳定和可持续发展。

关键词：出生人口性别比 行政手段 标本兼治

我国出生人口性别比偏高问题早在1982年第3次全国人口普查之后开始出现，之后持续升高，并迅速向全国漫延，表现出存在时间长、范围广、恢复时间慢等特点。这种局面若不能及时从根本上得到扭转，将造成社会婚姻挤压，卖淫嫖娼及性犯罪增多，同性恋及性传播疾病泛滥，以及女性生命健康权益严重受损等后果。

一、现有行政法律对出生人口性别治理的局限性

由于现行行政法制网络的疏漏和行政法律规范执行力的较弱等原因造成治理出生人口性别比偏高上存在局限性。

1.政出多门，同一违法行为规定的执法主体不一致，导致执法上混乱。《人口与计划生育法》第36条规定的执法主体是计划生育行政部门或卫生行政部门。而《母婴保健法》规定执法主体仅是卫生行政部门。乡镇、街道等基层单位执行起来不禁疑惑，治理出生人口性别比倒底是为计生部门做事还是为卫生部门做事？所罚款项是交计生部门处理还是卫生部门？组织打击行动是由卫生部门牵头还是计生部门？如果出了问题由哪个部门承担责任？这些问题的出现，说明行政执法主体混乱，导致执法上的趋利避害现象，各部门有利争着管，无利相互推诿。

2.行政机关执法不力。一是没有形成“一盘棋”局面。由于各地工作力度不平衡，综合治理工作没有形成“一盘棋”局面。计生、公安、卫生和药监等综合治理部门没有对出生人口性别比实行定期督查、考核，有的单位并没按照规定对治理出生人口性别比不力的单位和个人实行“一票否决”，导致有的单位和个人对出生人口性别比偏高现象视而不见，任其泛滥，甚至有的单位和个人受利益驱使，相互袒护、包庇。

二、利用行政手段解决性别比偏高的问题

从源头上根治出生人口性别比偏高现象，应采取疏导的方法，标本兼治，在完善行政立法，加大处罚力度的同时，加强养老、医疗两大保障机制，转变群众的思想意识和创新计生工作思路和机制，解决群众后顾之忧。

（一）完善相关行政立法

1.国家可以增加涉及性别平等的具体法律条款。现行法律法规虽然明确和强化了各级人民政府及其有关部门执法主体的责任，通过规定妇女参与国家和社会事务的民主管理、提高各级人大女性代表的比例等进一步保障妇女的政治权利，增设了法律援助和司法救助方面的规定等内容，但偏重于对妇女基础性权益的保障，宣言性条款较多，操作性条款不足。针对个人的奖惩性规定较多，有利于增强妇女参与社会，增强发展能力，有利于社会转变重男轻女观念，消除针对女性歧视，形成男女两性平等相处的和谐氛围的条款较少。

相比之下，韩国比较重视制定和实施推动性别平等和妇女发展的公共政策，引导人们重新认识女孩和男孩价值，进而影响生育决策和宏观政策，如把《禁止男女差别法》、《男女平等雇用法》、《援助妇女创办企业法》等，有效地解决了韩国这个重男轻女思想严重的国家，出生人口的性别比失衡的问题。我们也应适当地借鉴韩国的成功经验，可以从以下三个方面着手：首先，进一步提高妇女的社会地位，推动性别平等、增强妇女参与社会的自主意识和自信态度，创造有利于妇女平等就业等的具体操作性强的法律条款加入到保护妇女权益等行政性法规上来。其次，在国家层面制定适应中国国情的反对针对妇女的歧视法案，预防和禁止针对妇女的暴力法案等法律法规和政策。 [1]

2.国家可以适当对相关法律法规进行修改和完善。一是进一步完善《人口与计划生育法》。第一，适当扩展第36条中计生部门和卫生部门“依职权”的含义，进一步明确计生部门和卫生部门在打击“两非”、综合治理上的执法权限。第二，加大处罚力度。将第36条修改为“对利用超声技术和其他技术手段为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠的偶犯，给予按上年度总收入三倍罚款；利用超声技术和其他技术手段为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠3人次以上为屡犯，加重惩罚，按上年度总收入六倍罚款，并由原发证机关吊销执业证书；行为恶劣，严重干扰正常的人口与计划生育工作秩序的，按上年度总收入十倍罚款，由原发证机关吊销执业证书，并终身不得执业。”

二是完善具体规章。可以提请国务院将国家计生委、卫生部、国家药监局联合制定了《关于禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠的规定》上升为国务院的行政法规。这样既可以提高有关规定的法律效力，解决部委规章与地方政府规章就同一问题作出不同的规定的法律规范相冲突的问题，同时这也与《行政许可法》关于行政认可设定权的要求相一致，可以解决“非医学需要”行政许可设定权问题。

（二)健全社会保障机制

1.建立健全新型的养老保障机制。一是建议建立以政府为主导、社区为依托、家庭主体的新型城镇养老模式。提高退休养老金的同时增加社区养老服务机构建设投入。可以借鉴德国“储存时间”制度，在公民年满18周岁后，要利用公休日或节假日义务为老年公寓或老年康复中心服务。参加老年看护的义务工作者累计服务时间，换取年老后自己享受他人为自己服务的时间。这既可缓解现行的养老压力，又可培养年轻人尊老敬老的思想感情。二是建立“个人养老金账户+国民基础养老金账户”模式发展农村养老保险。国民基础养老金账户其资金来源是各级政府的财政投入及利息。个人养老金账户来源于个人缴费、集体补助金、奖励扶助金及利息。目前实行的独生子女父母奖励费、独生子女保健费等计划生育奖励扶助资金在尊重当地实际情况和农民意愿基础上，尝试直接划拨到农民个人养老保险账户，积累小钱办大事。有财力的地方政府对农村计划生育家庭可按适当比例在缴纳个人养老金时进行补贴。同时，政府应积极鼓励商业保险进入农村，多渠道地为农民养老提供安全保障，努力解除农民的后顾之忧，让长期以来的农村“养儿防老”观念逐步成为历史。

2. 健全新型农村合作医疗制度。 一是在农村信用社设立个人医保金账户，健全长效的基金筹集机制。第一，可以根据群众意愿和经济承受能力，逐步提高个人缴纳费用；第二，发展集体经济，提供乡镇、村集体投入；第三，发动社会捐赠，制定政策吸引企业家，社会慈善家及机构向新农合基金捐赠。二是健全受益补偿机制。对计划生育家庭女儿户适当扩大报销范围，提高报销比例。如可将报销扩大至门诊费，重大疾病的检查费等。三是加强对乡（镇）村医疗机构建设，提高医疗服务水平。针对当前由于乡（镇）村医疗机构设备落后，人员专业水平低，服务质量差，尽而严重制约新农合制度作用的发挥的实际，必须加强和加快对乡（镇）村医疗机构的建设才能巩固和推进新农合的发展。

（三） 完善综合治理机制

1．明确执法主体。如计生部门和卫生部门成立一个联合办公室，采取谁先发现谁先处罚，处罚所得就归谁，一事不再罚，但必须及时通报给另一部门，防止在执法过程中相互推诿、扯皮现象。

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