食品追踪机制的制度建构：香港经验的启示

摘要：食品追踪机制是建立健全食品安全监管制度的重要环节，有效的食品追踪机制可以帮助政府准确追踪食品生产、加工、流通的全过程，以便快速有效应对食品安全事故。本文基于对香港食物安全中心的多次访谈，通过论述香港食品追踪机制的制度建构及运行，分析了建立食品追踪机制的制度要件，从而在我国目前尚未建立起完整的食品追踪机制的背景下尝试发现其对内地的借鉴意义。

关键词：食品追踪机制；食品安全；制度建构；香港

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1007-9092（2014）01-0042-08

一、问题缘起

近年来，我国食品安全事故层出不穷。如“苏丹红鸭蛋”、“染色馒头”、“毒黄花菜”、“回锅油”、“勾兑门”、“陈化米”等食品安全事故引起了社会各界的广泛关注。很多曾被查处的重大食品安全事故反复出现，也并未因为曾被曝光就销声匿迹。这使得如何对食品安全加强监管效果、完善监管机制成为学界探讨的焦点。

完整的食品监管机制应包括两个组成部分：日常监管机制及危机处理机制。在如何完善日常监管及配套机制上，已有不少学者提出了宝贵的建设性意见。①在日常监管机制之外，危机处理机制对迅速应对食物安全事故十分重要。②而有效的食品追踪机制可以帮助政府追踪食物链条的每个环节，最大程度降低事故风险，减少相关疾病的扩散机率，③因此是建立食品危机处理机制的必要前提。

目前，我国尚未建立起完整的食品追踪机制，在食品可追踪制度方面的试验与探索正处于起步阶段。部分地区试行的追踪手段存在缺乏追踪所需身份信息、信息真实性难以测量等问题。施晟、周德翼、汪普庆：《食品安全可追踪系统的信息传递效率及政府治理策略研究》，《农业经济问题》，2008年第5期。相比之下，香港有着与国际标准接轨、运作成熟有效的食品安全监管机制，同时由于内地是香港重要的食物来源地，香港与内地的食品监管体系高度对接，这使得香港成为内地最直接的借鉴对象。而到2012年香港正式建立起了食品追踪机制，该机制在要件组成上借鉴了西方发达国家的成熟经验，同时在制度设计上融合了香港特区政府特有的治理机制，这为内地构建食品追踪机制、进一步完善食品安全监管机制提供了可资借鉴的参考范本。

本文以对香港食物安全中心的访谈为基础，详细讨论香港食品追踪机制的制度建构要件，阐述其背后的制度理念及相关部门的运作模式，以期对内地建构类似食品追踪机制有所借鉴。

二、食品追踪机制溯源及文献回顾

世界范围最早采用食品追踪机制的是欧盟。1997年，为防止疯牛病的蔓延，欧盟决定建立追踪机制，追踪食用牛从生到死的全过程，以便对牛肉的来源和流通进行监管EU General Food Law，Article 18，178/2002.。这是食品追踪机制最早的成熟形态。2002年，欧盟成立欧洲食品安全局（European Food Safety Authority）作为欧盟在食品安全监管以及风险评估的核心机构，Official Website of The European Food Safety Authority，http：//www.efsa.europa.eu/en/aboutefsa.htm.其出台的一系列法律、规章为西方国家建立完整的食品追踪机制提供了严格标准。Folinas，Dirmitris； Manikas，Ioannis； Manos，Basil ，Traceability data management for food chains，British Food Journal，Vol.108，No.8，2006.目前，全球多个国家建立了食品追踪机制，其中以英国、美国、日本、澳大利亚、法国等为代表。

当前国际权威组织对“食品安全追踪机制”有不同版本的定义。比如，欧盟《一般食品法》对“追踪机制”（Traceability）的定义为“有能力追踪任何食物、种籽、加工肉食及其他有关消费食品，并追踪食品生产、加工及流通的全过程”。Food Traceability，Health and Consumer Protection Directorate-General，European Commission，http：//ec.europa.eu/food/food/foodlaw/traceability/factsheet_trace_2007_en.pdf.国际标准化组织（ISO）将“追踪系统”定义为“在登记识别系统的基础上有能力追溯产品的历史、应用，并将其定位”。Traceability of finish products—Specification on the information to be recorded in farmed finish distribution chains，International Organization of Standardization，https：//www.iso.org/obp/ui/#iso：std：iso：12877：ed-1：v1：en.联合国粮农组织和世界卫生组织联合成立的食品标准委员会（The Codex Alimentarius Commission） 将“食品追踪”定义为“追踪食物生产、加工即流通环节的能力”。Codex Procedural Manual，CODEX，http：//www.codexalimentarius.org/procedures-strategies/procedural-manual/en/.这些定虽然表述不同，但都要求食品追踪机制具备追溯食品生产、加工、流通的全过程，并能准确定位任何一个环节。

西方学者对食品追踪机制的研究起步较早。欧盟是世界范围建构食品追踪机制的先行者，通过制定《一般食品法》强制欧盟国家实行食品追踪制度。但《一般食品法》只列出原则规定，并未在具体执行上要求欧盟国家执行统一的程序。Folinas，D.；Manikas，I；Manos，B.，Traceabilitydata management for food chains，British Food Journal，Vol.108，No.8，2006.也就是说，欧盟各国可以根据《一般食品法》中的原则按照具体情况建立各自的食品追踪机制。在食品追踪机制的制度建构方面，比较有代表性的两种视角为“机制的结构组成”以及“追踪信息应具备的特点”。在机制的结构组成上，Wilson和Clarke认为，食品追踪机制应由地点、输入、过程、监督、输出五个部分组成。“地点”用来追踪食物的物理来源地；“输入”环节描述食物到达该地点的时间；“过程”指该食物在上述地点的所有加工过程；“监督”环节列出以上过程中采取的所有监督措施；“输出”环节记录该食物移出此环节，进入食物链条下一环节的信息。Wilson，T P，Clarke，W R，Food safety and traceability in the agricultural supply chain：using the Internet to deliver traceability，Supply Chain Management，Vol.3，Iss：3，1998.在追踪信息应具备的特点上，Golan，Krisoff和Kuchler认为食品追踪机制所追踪的信息应同时具备幅度（Breadth）和深度（Depth）的特点。幅度指该食品成品在加工之前来自多少不同来源（从最初的耕种/生长环节开始）及有关该食品的信息类别；深度指食品追踪机制追踪的远近程度。该程度取决于危险因素有可能在什么环节/时间开始进入食物生产与流通链条。追踪机制还应具备准确性，可以准确定位、追踪具体食物生产、进口及分销商等情况。Golan，Elise； Krisoff，Barry； Kuchler，Fred，Food Traceability，Amber Waves，Apr.2004，p.14。

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