规范公用三费管理,完善“小金库”综合防治机制

【摘要】 近年来，随着部门预算、非税收入管理、国库集中支付等一系列财政管理改革的深入，“小金库”设立形式发生重大转变，以会议费、培训费、劳务费为代表的单位公用经费虚列支出私设“小金库”逐渐成为一种常见的“小金库”形成手段。规范公用三费管理，必须构建预防、控制、监督、惩治等四大防治机制和完善技术、财力、体制等三大配套保障，逐步建立全面、完整、协调、有效的综合防治体系。

【关键词】 公用经费； 小金库； 防治机制

一、公用三费与设立“小金库”的危害

会议费指党政机关和事业单位按有关程序召开工作会议所发生的一切直接和间接费用，包括房租费、伙食补助费以及文件资料印刷费、会议场地租用费等；培训费指党政机关和事业单位按工作计划组织职工参加教育、培训所发生的各项支出，包括公务费、业务费、相关设备购置费以及委托外单位代培经费等；劳务费指党政机关和事业单位以货币形式支付给劳动服务提供单位和个人的工资及各种费用，包括临时聘用人员工资、钟点工工资、稿费、翻译费、评审费等。总之，包括会议费、培训费和劳务费在内的公用三费反映了党政机关和事业单位对不同商品和服务的需求，它有利于各公共部门正常业务的开展，有效保证了政府部门对公共产品和服务的供给，有力保障了党的大政方针和国家政策的贯彻落实。

由于各地区、各部门财政改革进展和财务管理水平的差异，尤其在部分单位主要领导和财会人员责任意识不强、单位内部财务控制和外部监督体系不完善、单位财务规章和国家法规不健全等多重因素影响下，以公用三费名义套取资金形成“小金库”问题依然层出不穷。它不仅干扰了单位正常的财务管理秩序，诱发和滋生了各种腐败现象，而且造成了国家财政性资金的大量流失，降低了公共服务保障能力和公共资源配置效率，还阻碍了部门预算、政府收支分类改革等财政改革的深入推进，某种程度上影响了经济的健康发展与社会的和谐稳定。

二、规范公用三费管理、构建综合防治体系的四大机制

机制是使制度能够正常运行并发挥预期功能的配套制度，具有两个基本条件：一是比较规范、稳定、配套的制度体系；二是推动制度正常运行的“动力源”，即出于自身利益而积极推动和监督制度运行的组织和个体。完善公用三费管理、建立“小金库”防治的长效机制，就是要形成一套既互相区别更有机连接的相对稳定的系统规范，通过系统的激励和约束作用，规范相关组织和个体的行为边界。具体来说，就是针对以公用三费设立“小金库”的现实程序，即设立前的动机（想法）、设立的准备（行为部署）、设立中的行动（资金形成）、设立后的结果（资金使用）等流程，构建预防、控制、监督、惩治四大机制。

（一）预防机制

预防机制是指对相关组织和个人实施某种违规行为前的动机进行防范的机制系统。它是构建综合防治机制的第一道关口，包括思想预防机制、法律预防机制和制度预防机制。

1.完善宣传教育和培训机制，筑牢相关人员的思想防线。一是将规范公用经费财务管理、防治“小金库”纳入党的宣传教育总体部署，作为惩治和预防腐败、加强党风廉政教育的重要内容。二是加强单位领导干部的财经法规教育，利用各种教育资源，改进教育方法，剖析典型案例，增强领导干部法纪观念和责任意识。三是加大单位财务人员的职业道德教育和职业技能培训，提高财会人员公用经费的管理水平。

2.完善经费管理相关制度，筑牢财务规范的法律防线。一是完善公用经费管理的有关规定，增强法规的实效性与合理性。根据各地实际拟定会议规格成本标准，建立相关责任制。二是健全其他相关的财政管理规定，增强法规的综合性与全面性。如出台政府非税收入征管和转移支付法规，修订财政票据、银行账户和现金管理办法，完善财政监督相关法规等。

3.完善预算收支综合体系，筑牢资金流动的制度防线。一是推进非税收入收支两条线和集中征缴改革，加大直接征收，实现源头控收，根绝某些单位违规收取公用三费设立“小金库”的想法。二是按照“横向到边、纵向到底”要求，将国库集中支付逐步推广到全部基层预算单位和全部财政性资金，减少资金以公用三费名义脱离预算体系的可能。

（二）控制机制

控制机制是指对相关组织和个人实施某种违规行为前的具体准备工作进行制约的机制系统。它是系统自身进行的自我调节、自我约束行为，是避免相对行为人将“想法”转为“现实”过程的关键所在，是构建综合防治机制的核心关口，包括内部管理控制机制和内部财务控制机制。

1.健全单位内部管理控制机制，推进财务管理的职责明确和民主控制。一是按照不相容职务分离原则，合理设置财务岗位的职责分工和程序，做到公用经费的批准、经办、稽核、计账相分离，单位一把手不分管财务。二是探索改革财会人员管理体制，对财会人员任免、考核、奖惩等由上级机关和会计管理部门负责，改变其附属地位。三是实施单位内部民主理财和财务公开，通过编制财务公开目录、设立财务公开栏、选举财务稽核小组、召开职工大会等形式，定期公布公用三费等各项经费收支情况。

2.健全单位内部财务控制机制，规范经费管理的报销程序和票据使用。一是在会议培训费管理上，会议原则上按年初计划办会；办会期间建立专人负责制，严格执行有关开支标准和定点管理规定；会议或培训结束后严格费用报销程序，因故未召开或已支付费用出现结余的，组织单位应及时收回资金，不得将剩余资金存放在承办酒店、招待所。二是在劳务费管理上严格报销程序，报销要提供劳务费发放的相关依据和载有发放人员名单、身份证号及领取人签字并经单位领导审批的清单。三是严格税务发票和财政票据的领取、使用和核销，强化票据专人负责和台账制度，严禁私印私购票据或使用非财税部门印制票据作为公用经费支出的记账凭证。

（三）监督机制

监督机制是指对相关组织和个人实施某种违规行为的过程进行监督、管理和纠正的机制系统。与控制机制主要是一种系统自身行为约束不同，监督机制重在系统外部的制约防治。它是构建综合防治机制的整治关口，包括财政监督机制、部门监督机制和社会监督机制。

1.完善财政职能监督机制，规范公用三费标准体系、预算审查和票据管理。一是财政部门完善基础信息库，促进各单位精编细编预算，加大对部门公用三费预算编制的审查和处理力度。二是兼顾实际需要和财力可能，科学制定会议培训费定额标准，并规范定期调整机制，防止支出标准与单位实际开支严重脱节。三是加强公用三费等支出票据管理，规范票据管理职责和权限，完善票据年检和防伪技术，实现票据的源头控管。

2.完善部门协同监督机制，建立涵盖公用三费资金运动全过程的监督模式。协调财政、审计、纪检、银行等部门的监督职能，实现各部门信息共享，逐步构建预防为主、纠错为辅的管理型监督模式，尤其将非税资金较多、公用三费开支较大的单位作为监督重点，实现全程监控和全面监控。

3.完善社会公众监督机制，促进政府公用支出的信息透明和全社会公开。一是完善政府公开办事制度，逐步推进各级政府及下属部门预算信息公开，规范公开的内容和办法，拓宽公开的领域和范围，创新公开的渠道和载体，真正实现“阳光财政”。二是通过举报电话、举报信箱、群众接待日等多种形式，建立信息畅通、反馈灵敏、处置果断、成效显著的信息平台。

（四）惩治机制

惩治机制是指对相关组织和个人实施某种违规行为后进行处理的机制系统。它是构建综合防治机制的最后关口，主要根据相关法律规定对“小金库”案件进行严肃查处。

完善惩治机制。一是增强财经法规的威慑性，加快修订《中国共产党纪律处分条例》，进一步提升“小金库”惩治的法律级次，将公用三费套取等各种“小金库”行为以“账外资金罪”或“集体腐败”作为刑事犯罪的罪名，加重处罚力度。二是强调经济上重罚、媒体曝光和严惩责任人的一体化处理原则，对“小金库”设立者，必须追回已消费的“小金库”资金；除对直接责任人、单位主要领导进行严惩外，对所有“小金库”受益者也要参照其利益分配格局，追究相应责任。

三、规范公用三费管理、完善综合防治体系的三大保障

预防、控制、监督和惩治机制是构建综合防治体系的四大组成，若使这一体系更加有机、协调和稳定，还需要完善一系列的配套保障体系，主要包括技术保障、财力保障和体制保障。

（一）技术保障

技术保障是指利用计算机软件和信息化技术，保障公用三费的管理规范、支出合规和监督有效。它贯穿于预防、控制、监督、惩治等防治机制的全过程。

1.在单位财务管理上，发挥财务软件的管控功能。深化财务软件的开发和运用，由会计核算功能向会计信息系统和管理信息系统转化，扩大对财务管理的集成范围和集成深度，增强其财务管理和动态处理功能，提高会计核算和公用经费管理的规范性。

2.在经费资金支出上，发挥信息技术的监控功能。一是加快“财、税、库、银”联网建设，建立以财政国库为中心的资金和信息流转的网络体系，将所有财政性资金纳入资金运行即时监控系统，防止公用三费资金在审批支付过程中被截留或套取。二是在省市级预算单位进一步推广公务卡结算，采取一定政策督促会议定点宾馆安装POS机、受理公务卡，实现对预算单位公务消费和报销事项的动态监控，保证公用三费支出的公开透明。

（二）财力保障

财力保障是指以适当提高经费补助和加快资金拨付进度等形式，增强单位机构运转和业务开展能力，满足部分单位公用三费不足的现实利益需求。它是通过疏导方式，保障公用三费管理规范、防止设立“小金库”的关键。

构筑财力保障。一是要规范政府间财政关系，提高基层政府和公共服务部门的财力保障水平。针对部分单位尤其是经济不发达基层部门公用经费紧张、依靠“小金库”填补经费不足的现状，要在明晰政府间支出责任划分的基础上，进一步调整政府间的财权划分，提高一般性转移支付规模和比例，使地方政府财力与事权相一致、满足行政事业单位正常公务经费的需求。二是加快财政部门拨付预算资金的进度，拓宽拨付渠道，减少资金滞拨、拖延和克扣现象，保障预算单位正常公用经费的及时、足额到位。

（三）体制保障

体制保障是指通过转变政府职能、深化行政体制改革，为规范单位公用三费管理，尤其是防止利用下属经济实体套取资金设立“小金库”提供配套保障。

完善体制保障。一是要依据政府与市场的作用边界逐步转变政府职能，精简政府机构设置，节约公用三费开支，提高财政资金的配置效率。二是深化机关事业单位后勤社会化改革，将行政事业单位下属培训中心、宾馆等经济实体推向市场，隔断两者联系，所需后勤服务根据服务项目的业务特点，采取委托管理、授权经营等方式外包给社会服务企业或中介组织。●

【参考文献】

［1］ 张友斗.刍议行政事业单位“小金库”治理［J］.财政监督.2008（17）：48-49.

［2］ 李昆东.部门预算改革问题探讨［J］.财会研究.2008（17）：14-15.

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