未成年人保护法修订的背景、思路与主要内容
[摘要]十届全国人大常委会第二十五次会议于2006年12月29日审议通过了中华人民共和国未成年人保护法(修订草案)。修订后的未成年人保护法自2007年6月1日起施行。这次修订从我国现阶段的国情出发，针对未成年人保护方面存在的突出问题，进一步明确了未成年人的权利和保护未成年人的原则，进一步明确了政府及其有关部门的职责，全面充实了家庭、学校、社会和司法四大保护的内容，强化了法律责任。该法的修订进一步完善了未成年人保护法律制度，为维护未成年人合法权益，促进未成年人健康成长提供了更好的法律保障，充分体现了党和国家对未成年人的关心和爱护。
[关键词]未成年人保护法；修订；背景；思路
[中圈分类号]C913.5 [文献标识码] A
未成年人保护法的修订，是保护几亿孩子的大事，是涉及亿万家庭的大事，是事关国家未来的大事，它有利于贯彻尊重和保障人权的宪法原则，更好地维护未成年人的合法权益；有利于促进未成年人健康成长，保证党和国家事业后继有人；有利于构建社会主义和谐社会，促进社会稳定和家庭幸福。
一、未成年人保护法修订的背景和过程
(一)未成年人保护法修订的背景
未成年人保护法从1991年颁布到现在已跨过十五个年头，这是我国改革开放进一步深入、经济社会快速发展的十五年，是国家经济、政治、文化等各方面都发生很大变化的十五年。为适应新形势的要求，修改未成年人保护法十分必要：
一是时代对未成年人保护工作提出了新的更高的要求。贯彻邓小平理论和“三个代表”重要思想，落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，坚持尊重和保障人权的宪法原则，都要求更好地维护未成年人的合法权益，为未成年人的健康成长营造良好的法制环境。胡锦涛总书记在全国加强和改进未成年人思想道德建设工作会议上强调，要切实加强保护未成年人权益方面的立法和执法工作，为未成年人思想道德建设创造良好的法制环境。要形成尊重未成年人、关心未成年人、帮助未成年人的社会氛围，促进他们健康成长、发展成才。经过十多年的发展，我国综合国力大大增强，人民群众生活水平显著提高，保护未成年人的社会环境和物质文化条件明显改善，我们应该也能够为未成年人提供更多更好的物质保障和精神食粮。同时，我国先后签署了《儿童权利公约》、《儿童生存、保护和发展世界宣言》等国际法律文件，有必要把这些文件的基本精神和原则体现到国内法中。
二是未成年人保护领域出现了许多新情况、新问题，需要通过修改法律来解决。比如城市流动儿童增多，农村留守儿童大量存在，要求法律给以关照；数以百万计的孩子沉迷网络不能自拔，要求法律作出回应；未成年人违法犯罪呈现低龄化趋势，已成为一个严重的社会问题，需要法律作出应对；与未成年人保护法相关的有些法律(如刑法、刑事诉讼法、婚姻法等)已相继修改，需要对未成年人保护法作相应修改，等等。另一方面，通过十多年的执法实践，各地积累了不少保护未成年人的好经验、好做法，国家和地方也出台了一系列有关的法规和政策文件，有必要把其中行之有效而又具有普遍意义的经验和规定上升为法律，推而广之。
三是社会各界要求修改未成年人保护法的呼声较高。十届全国人大一次会议以来，每年的全国人大会议都有代表提出修改未成年人保护法的议案和建议，一些专家学者也通过不同形式表达了修改未成年人保护法的意见。2003年上半年，全国人大内务司法委员会在向常委会提出的有关报告中，建议将修改未成年人保护法列入本届立法规划。团中央正式向全国人大常委会报送了《关于建议修改未成年人保护法的报告》。同年8月，《全国人大常委会执法检查组关于检查<中华人民共和国未成年人保护法>实施情况的报告》中，再次提出了修改未成年人保护法的建议。
(二)未成年人保护法修订的过程
2003年底，经中央批准的十届全国人大常委会五年立法规划，将修订未成年人保护法列入其中，并明确全国人大内务司法委员会为牵头修订起草单位。随后，内务司法委员会对修订工作进行了初步研究，提出了修订的指导思想、原则和工作方案。2004年下半年，修订起草工作正式启动。
此后，修订工作大致经历了四个阶段：委托共青团中央调研起草阶段(2004年7月－2005年1月)；内务司法委员会研究起草阶段(2005年3月－2006年1月)；广泛征求意见，进一步研究修改阶段(2006年2月－8月)；全国人大常委会审议阶段(2006年8月－12月)。12月29日，全国人大常委会第二十五次会议审议通过了未成年人保护法修订草案。
二、未成年人保护法修订的原则和思路
全国人大内务司法委员会在向全国人大常委会所作的说明中指出：“修改未成年人保护法，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻科学发展观，按照《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》的要求，以宪法为根据，坚持从国情出发，突出重点，解决实际问题，使未成年人保护法更加符合我国经济社会发展和构建社会主义和谐社会的实际，符合广大人民群众的根本利益，适应未成年人保护工作的现实需要。”根据这一指导思想，修改未成年人保护法的原则和思路是：
(一)保留现行未成年人保护法的主要内容，在现行法律基本框架的基础上进行修订
未成年人保护法颁布实施十多年来的实践证明，其立法的指导思想是明确的，确立的一些原则和制度仍然具有很强的现实意义，基本框架和结构也是合理的。因此，应当在现行法律基本框架内进行修订，保留主要内容，修改或者删除已不符合新的客观情况的规定，根据中央的精神和现实需要，补充一些新内容，保留并不是非改不可的一些规定和表述方法。
(二)坚持法制统一原则，处理好本法的修订与其他法律的关系
未成年人保护工作涉及面很广，我国民事、刑事、行政、社会等很多法律都有关于未成年人保护的内容。修订未成年人保护法应当注意处理好本法与其他法律的关系，做到与其他相关法律相协调、相衔接。凡是其他法律有明确规定的，本法不再重复，或者只作原则性、衔接性的规定；其他法律没有规定或者规定不够完善的，在本法修订中尽可能作出明确规定。
(三)解决现实存在的突出问题，增强法律修订的针对性和可操作性
当前，未成年人保护工作面临的问题很多、很复杂，不可能通过修订一次法律全部解决，应当抓主要矛盾，力求解决突出问题。执法主体职责不够明确；未成年人保护工作机制不够健全问题；家长不履行或者不正确履行监护职责问题；校园安全问题；未成年人沉迷网络问题；对孤儿、流浪乞讨等生活无着未成年人的救助问题；优化未成年人成长的社会环境，预防和减少未成年人违法犯罪问题等，都是此次修订力求解决的重点。
(四)总结未成年人保护工作经验，把成熟的经验上升为法律
未成年人保护法实施十多年来，各地各部门积累了很多好经验、好做法。一些地方健全未成年人保护工作协调机制，充分发挥统一协调、指导和督促未成年人保护工作的作用；将未成年
人保护工作纳入国民经济和社会发展规划；建立流浪儿童救助保护机构；加强和改进对有严重不良行为的未成年人的教育和矫治；加强对营利性网吧的管理，注重从源头上防止未成年人沉迷网络；加强对失足未成年人的教育挽救等。对这些经验进行认真总结，把成熟的、带有普遍性的经验上升为法律。
我国已签署《儿童权利公约》、《儿童生存、保护和发展世界宣言》、《联合国少年司法最低限度标准规则》等国际法律文件，将文件中的一些基本精神和原则在未成年人保护法中加以体现。
三、未成年人保护法修订的主要内容
修订后的未成年人保护法从1991年未成年人保护法(以下简称原法)的56条增加到72条，其中，有25条是新增加的；另外47条中，32条有实质性修改，11条有文字性修改，未改的仅有4条，可以说是一次全面的修订。修订的主要内容有：
(一)进一步明确未成年人的权利
作为一部保护未成年人的专门法律，有必要对未成年人享有的权利作出明确规定。修订后的未成年人保护法第三条第一款规定：“未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利。”这是对《儿童权利公约》有关规定的概括。该公约规定，儿童享有生命权，受父母照料权，就影响其本人的事项发表意见权，不受虐待、剥削和忽视权，困境儿童得到国家特别保护权，健康权，社会保障权，受教育权等几十项权利。国际社会通常把儿童的这些权利概括为四大类，即生存权、发展权、受保护权和参与权。《中国儿童发展纲要(2001—2010年)》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》也作了这样的表述。生存权是指未成年人享有其固有的生命权、健康权和获得基本生活保障的权利；发展权是指充分发展其全部体能和智能的权利，包括未成年人有权接受正规和非正规的教育，有权享有促进其身心全面发展的生活条件；受保护权是指不受歧视、虐待和忽视的权利；参与权是指参与家庭和社会生活，并就影响他们生活的事项发表意见的权利。
受教育权是公民的基本权利。宪法规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”基于受教育权对未成年人成长的特殊重要性，修订后的未成年人保护法第三条第二款规定：“未成年人享有受教育权，国家、社会、学校和家庭尊重和保障未成年人的受教育权。”
修订后的未成年人保护法第三条第三款规定：“未成年人不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法平等地享有权利。”这是对“公民在法律面前一律平等”i1--宪法原则的体现。
为了保障未成年人权利的实现，修订后的未成年人保护法在家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护和法律责任各章，从不同方面作出了相应的规定。明确和最大限度地保障未成年人的权利，是未成年人保护法修订的一大特点。
(二)进一步明确保护未成年人的原则
原法规定，“保护未成年人的工作，应当遵循下列原则：(一)保障未成年人的合法权益；(二)，尊重未成年人的人格尊严；(三)适应未成年人身心发展的特点；(四)教育与保护相结合。”这次修订删除了第一项原则，保留了另外三项原则，并将原法第三项原则修改为：“适应未成年人身心发展的规律和特点”。同时在第三条未成年人享有“四大权利”之后规定：“国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯。”
强调根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护，具有特别重要的意义，它是保护未成年人工作的一项总原则，是贯穿全法的一根红线，在“四大保护”各章中均有体现。比如，在家庭保护一章中，增加了父母或者其他监护人应当“关注未成年人的生理、心理状况和行为习惯”的内容。在学校保护一章中规定：“学校应当根据未成年学生身心发展的特点，对他们进行社会生活指导、心理健康辅导和青春期教育。”在社会保护一章中规定：“学校、幼儿园、托儿所和公共场所发生突发事件时，应当优先救护未成年人。”“爱国主义教育基地、图书馆、青少年宫、儿童活动中心应当对未成年人免费开放；博物馆、纪念馆、科技馆、展览馆等场所，应当按照有关规定对未成年人免费或者优惠开放。”在司法保护一章中规定：“公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人犯罪案件和涉及未成年人权益保护案件，应当照顾未成年人身心发展特点，尊重．他们的人格尊严，保障他们的合法权益，并根据需要设立专门机构或者指定专人办理。”根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护的原则，是对未成年人保护工作规律性认识的升华，是国际社会保护儿童先进理念在国内法中的集中体现，是本法修订的另一大特点。
另外，第三条第二款关于“未成年人不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法平等地享有权利”的规定，既是未成年人的一项重要权利(平等权)，又是保护未成年人必须遵循的一项重要原则(平等原则)。
(三)进一步明确政府及其有关部门的责任
保护未成年人是全社会的共同责任，各级政府责任尤为重大。为了促进未成年人保护工作的落实，有必要进一步明确政府及其有关部门执法主体的地位和职责。修订后的未成年人保护法第七条规定：“国务院和地方各级人民政府领导有关部门做好未成年人保护工作；将未成年人保护工作纳入国民经济和社会发展规划以及年度计划，相关经费纳入本级政府预算。”国民经济和社会发展规划主要阐明规划期内(我国为五年)国家或者本地区经济社会发展的指导原则、发展目标、战略重点和主要任务，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。年度计划是根据五年规划制定的，是为保证五年规划实施而作的年度安排。政府预算是预算期内(一般为一年)政府收入与支出的基本计划。2006年3月，十届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，有多处内容涉及未成年人保护工作，如在优先发展教育一章中提出：“重点加强农村义务教育，努力降低义务教育阶段农村学生特别是女性学生、少数民族学生和贫困家庭学生的辍学率，全国初中三年保留率达到95％。推进城乡、地区间义务教育均衡发展。各地政府要保证进城务工人员子女与当地学生平等接受义务教育。”在提高人民健康水平一章中提出：“加强妇幼卫生保健，儿童计划免疫接种率达到90％以上，婴儿死亡率降低至17％。”等等。为保证规划的落实，年度计划和政府预算应当作出具体安排。
国民经济和社会发展规划、年度计划和政府预算都由政府提出，人大批准并监督执行。修订后的未成年人保护法明确各级政府对未成年人保护工作的领导地位和责任，并特别强调“将未成年人保护工作纳入国民经济和社会发展规划以及年度计划，相关经费纳入本级政府预算”，这是刚性条款，是十分重要的保障措施，对于未成年人保护工作健康、持续发展意义重大。
为了使各有关部门的工作能够协调互动，形成合力，法律还规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府采取组织措施，协调有关部门做好未成年人保护工作。具体机构由国务院和省、自治
区、直辖市人民政府规定。”在社会保护一章和法律责任一章中，对县级以上人民政府及其教育、公安、民政、文化、卫生等有关部门的责任作了进一步规定。这些规定与家庭、学校、社会和司法保护各章的其他规定相结合，有利于形成政府主导、司法保障、家庭、学校、社会三位一体，全社会齐抓共管的工作格局。进一步明确和强化政府及其有关部门的职责是本法修订的重点之一。
(四)保障未成年人健康成长，强化家庭保护
家庭是未成年人成长的摇篮，父母是未成年人的第一任老师。家庭在未成年人保护工作中承担着重要责任，家庭环境如何，父母素质如何，父母履行监护职责的状况如何，往往影响、有时甚至决定孩子的一生。我国历来重视家庭在养育孩子方面的作用，未成年人保护法规定的“四大保护”，排在第一位的就是家庭保护。尊老爱幼是中华民族的传统美德，我国家庭保护的情况总体上是好的，但依然存在不少问题，比如，有的溺婴、弃婴，有的动辄打骂，有的娇惯溺爱，有的放任自流，有的自身有不良习气而影响孩子，有的望子成龙在学习上逼迫孩子，等等。专家把这些问题概括为生而不养、养而不教、教而不当。同时，随着计划生育的实施独生子女增多，随着农民工队伍的壮大留守儿童增多，随着离婚率的上升单亲家庭增多，等等，这些新的情况给家庭保护提出了新的问题和挑战。
针对上述问题，修订后的未成年人保护法主要增加了以下内容：一是规定“父母或者其他监护人应当创造良好、和睦的家庭环境”，“禁止对未成年人实施家庭暴力”。二是规定“父母或者其他监护人应当学习家庭教育知识，正确履行监护职责，抚养教育未成年人。”“有关国家机关和社会组织应当为未成年人的父母或者其他监护人提供家庭教育指导。”三是规定“父母或者其他监护人应当根据未成年人的年龄、智力发展状况，在作出与未成年人权益有关的决定时告知其本人，并听取他们的意见。”四是规定“父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的，应当委托有监护能力的其他成年人代为监护。”
(五)促进未成年人全面发展，强化学校保护
根据未成年人保护法的特点和当前学校保护中面临的突出问题，修订后的未成年人保护法主要增加了以下几个方面的内容：一是为了全面贯彻国家的教育方针，强调“实施素质教育，提高教育质量，注重培养未成年学生独立思考能力、创新能力和实践能力，促进未成年学生全面发展。”二是为了保障未成年人身心健康发展，规定“学校应当与未成年学生的父母或者其他监护人互相配合，保证未成年学生的睡眠、娱乐和体育锻炼时间，不得加重其学习负担。”三是为了保障未成年学生的人身安全，规定“学校、幼儿园、托儿所应当建立安全制度，加强对未成年人的安全教育，采取措施保障未成年人的人身安全。”并对学校安全事故的预防、报告和处理等问题作出了新规定。四是为了预防和减少未成年人违法犯罪，规定“对于在学校接受教育的有严重不良行为的未成年学生，学校和父母或者其他监护人应当互相配合加以管教；无力管教或者管教无效的，可以按照有关规定将其送专门学校继续接受教育。”并规定“依法设置专门学校的地方人民政府应当保障专门学校的办学条件，教育行政部门应当加强对专门学校的管理和指导，有关部门应当给予协助和配合。”
(六)优化未成年人成长环境，强化社会保护
社会保护特指在社会生活环境中对未成年人实行的保护，其作用归结到一点，就是创造一种有利于未成年人健康成长的社会环境。这次修订在本章第一条增加一款：“全社会应当树立尊重、保护、教育未成年人的良好风尚，关心、爱护未成年人。”这一原则性规定具有统领全章的意义。
本章增加的主要内容有：一是针对未成年人活动场所不足、有些场所利用又不够充分等问题，修订后的未成年人保护法规定：“爱国主义教育基地、图书馆、青少年宫、儿童活动中心应当对未成年人免费开放；博物馆、纪念馆、科技馆、展览馆、美术馆、文化馆以及影剧院、体育场(馆)、动物园、公园等场所，应当按照有关规定对未成年人免费或者优惠开放。”“县级以上人民政府及其教育行政部门应当采取措施，鼓励和支持中小学校在节假日期间将文化体育设施对未成年人免费或者优惠开放。”并规定鼓励社会力量兴办适合未成年人的活动场所。二是为了使未成年人免受不良文化的危害，规定中小学周边不得设置营业性歌舞娱乐场所和互联网上网服务营业场所(网吧)，其他地方设置的这些场所不得允许未成年人进入，禁止制作和向未成年人出售、出租不良文化产品。特别是针对未成年人沉迷网络这一突出问题，增加一条新规定：“国家采取措施，预防未成年人沉迷网络。”“国家鼓励研究开发有利于未成年人健康成长的网络产品，推广用于阻止未成年人沉迷网络的新技术。”三是为了维护未成年人的人身权，规定：“禁止拐卖、绑架、虐待未成年人，禁止对未成年人实施性侵害。”“禁止胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨或者组织未成年人进行有害其身心健康的表演等活动。”“公安机关应当采取有力措施，依法维护校园周边的治安和交通秩序，预防和制止侵害未成年人合法权益的违法犯罪行为。”并对用于未成年人的食品、药品等的质量标准、禁止向未成年人出售烟酒等问题作了规定。四是为了更好地维护弱势未成年人群体的合法权益，规定“各级人民政府应当保障未成年人受教育的权利，并采取措施保障家庭经济困难的、残疾的和流动人口中的未成年人等接受义务教育。”并对孤儿和流浪、乞讨等生活无着未成年人的救助问题进一步作了规定。五是增加了对未成年人权益的保障措施，规定“未成年人的合法权益受到侵害的，被侵害人及其监护人或者其他组织和公民有权向有关部门投诉，有关部门应当依法及时处理。”六是为了加强基层基础工作，对居委会、村委会在保护未成年人工作中的责任作了规定。
(七)保障未成年人的各项权益，强化司法保护
对未成年人的司法保护，是指公安机关、人民检察院、人民法院以及司法行政部门，即广义的国家司法机关，通过依法履行职责，对未成年人所实施的一种专门保护活动。司法保护同其他保护相比，既有特定的保护内容和保护手段，又对其他保护具有监督、保障和促进作用。
原法规定的司法保护，主要是司法机关办理未成年人违法犯罪案件过程中的保护，不够全面。本次修订明确了司法机关对未成年人的全面司法保护，规定：“公安机关、人民检察院、人民法院以及司法行政部门，应当依法履行职责，在司法活动中保护未成年人的合法权益。”“未成年人的合法权益受到侵害，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法及时审理，并适应未成年人生理、心理特点和健康成长的需要，保障未成年人的合法权益。”还对未成年人的法律援助和司法救助作了规定。同时，为了更好地贯彻教育、感化、挽救的方针，修订后的未成年人保护法补充了一些新内容：“对违法犯罪的未成年人，应当依法从轻、减轻或者免除处罚。”“公安机关、人民检察院讯问未成年犯罪嫌疑人，询问未成年证人、被害人，应当通知监护人到场。”“对羁押、服刑的未成年人没有完成义务教育的，应当对其进行义务教育。”此外，对未成年人民事权益的
保护也作出了进一步的规定。
(八)保障法律的有效实施，强化法律责任
法律责任是指公民、法人或者其他组织实施违法行为必须承担的法律后果。确定违法行为的法律责任，对于维护法律尊严，保障法律实施，惩罚和教育违法者，促进公民自觉守法具有重要意义。如前所述，修订后的未成年人保护法“四大保护”各章增加了不少新内容，法律责任一章应当与此相适应作出新规定。同时，1991年以来，我国修改了刑法，制定了行政处罚法、治安管理处罚法等法律，未成年人保护法法律责任一章的规定必须与这些法律协调一致。根据这些新情况，这次修订对法律责任一章作了较大调整，增加了新内容，修改或删除了与其他法律不一致或者相重复的规定，增强了法律的强制性、可操作性和与其他法律的衔接性。
修订后的法律主要增加了以下内容：一是强化了国家机关及其工作人员在未成年人保护工作中的法律责任，规定：“国家机关及其工作人员不依法履行保护未成年人合法权益的责任，或者侵害未成年人合法权益，或者对提出申诉、控告、检举的人进行打击报复的，由其所在单位或者上级机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”二是明确未成年人父母或者其他监护人的法律责任，规定：“父母或者其他监护人不依法履行监护职责，或者侵害未成年人合法权益的，由其所在单位或者居民委员会、村民委员会予以劝诫、制止；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予行政处罚。”三是增加了学校、幼儿园、托儿所侵害未成年人合法权益的法律责任，规定：“学校、幼儿园、托儿所侵害未成年人合法权益的，由教育行政部门责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”四是针对社会保护一章的内容，增加了生产、销售不符合质量标准的用于未成年人的食品、药品、玩具、用具和游乐设施的法律责任，在中小学校园周边设置营业性歌舞娱乐场所、互联网上网服务营业场所以及这些场所允许未成年人进入的法律责任，向未成年人出售烟酒的法律责任，招用已满十六周岁的未成年人从事过重、有毒、有害等危害未成年人身心健康的劳动或者危险作业的法律责任，侵犯未成年人隐私的法律责任，未成年人救助机构、儿童福利机构及其工作人员失职、渎职的法律责任，胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨或者组织未成年人进行有害其身心健康的表演等活动的法律责任。
为了使未成年人保护法与其他相关法律、法规有机衔接，减少遗漏和不必要的重复，法律责任一章还规定：“违反本法规定，侵害未成年人的合法权益，其他法律、法规已规定行政处罚的，从其规定；造成人身财产损失或者其他损害的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
[责任编辑：姚建龙]