基于能力提升的高速公路应急救援产业化研究

摘要：基于高速公路应急救援能力提升的视角，对高速公路应急救援产业与产业化等相关概念的内涵进行了界定，对高速公路应急救援产业化的必要性和可行性进行了分析，阐明了高速公路应急救援产业化的内容框架和阶段性要求，提出了我国高速公路应急救援产业化的路径与策略。

关键词：高速公路；突发事件；应急救援；产业化

中图分类号：F512.3；X915.5文献标识码：A

根据《交通运输“十二五”发展规划》，“十二五”末，我国国家高速公路总里程将达到10.8万公里，覆盖90%以上的20万以上城镇人口城市。伴随着我国高速公路的快速发展和快捷、高效、方便的高速公路运输需求的激增，使高速公路将进入突发事件的高危期。然

而，到目前为止，我国还没有形成高速公路应急救援产业应有的体系，这也成为了制约高速公路应急救援能力全面提升的一个瓶颈，因而必须加快高速公路应急救援产业的体系建设。

一、高速公路应急救援能力与应急救援产业化

（一）高速公路应急救援能力

高速公路应急救援能力，是指高速公路事件突然发生时，高速公路组织动用各种应急救援资源，启动预先准备好的各种软、硬件程序，实施科学的布局和应对，在对自身有威胁的环境中实施救援，减轻事件的破坏作用。对其内涵，可从三个方面来理解。

第一是高速公路组织有效地、持续地、高效地执行其社会应急救援的本领。高速公路作为施救主体，本身就处在一种对自身有威胁的变化着的环境中，不仅要开展高速公路突发事件的自我救援，在能力和条件允许的情况下，还将会开展高速公路网、网际甚至是路网以外的地区进行紧急援助。这对应急救援资源，特别是公共产品的实时保障提出了很高的要求。

第二是关键人员的能力所起到的重要作用。美国赔偿协会对能力的界定是：对组织成功起主要作用的职员的可观测和可评价技能、知识、绩效行为和个人素质的组合¹。高速公路应急救援能力的高低更多地决定于应急决策指挥和决策者的个人能力水平。在紧急情境下，这些关键人员在关键环节发生的作用，对救援全体产生的影响，都切实地关系到应急救援综合能力的高低。

第三是资源配置的能力。资源理论认为，这一能力是为了达成渴望的结果而组合配置资源的能力。在我国，高速公路突发事件的应急救援，要求在极短时间内对多种资源进行组合配置，这包括社会资源，如高速公路管理局、高速公路公司、交警、路政、公安、消防、医务救护、环卫、民政，等等；包括内部资源，如监控系统、物资储备、救援设施、相关规定，等等。高速公路应急救援能力可被定义为执行高速公路应急救援活动所需的资源，与部门间和部门内的各种关系的协调，其中资源包括基础设施和特殊规划资源。

（二）高速公路应急救援产业化的含义和特点

高速公路应急救援产业是指以高速公路应急救援为核心业务，以与之相关的业务形成业务链的高速公路企业群体及其商业化活动。这些业务包括物资保障、技术装备、人力资源、信息共享、交通手段、法律事务等。

高速公路应急救援产业化，就是以满足高速公路应急救援需求为目标市场的企业和相关组织整合为一个产业，以产业运营的方式实现高速公路应急救援产品的供给。其特点为：

一是以保障高速公路通行安全，满足高速公路应急救援需求为目标；

二是以促进应急救援的专业化、体系化与规模化为途径；

三是以高速公路应急救援技术，特别是智能技术、网络技术、计算机技术为支撑；

四是以为高速公路应急救援提供产品与服务的各类企业与相关组织作为整合的基础；

五是发挥政府和行业的主导机制与市场机制的综合作用。

二、高速公路应急救援产业化的必要性

（一）高速公路突发事件对提供公共产品的时间提出要求

公共产品是“所有那些其供给不是由个人的市场需求而是由集体的政治选择决定的物品，即任何由政府决定免费或以低费用供给其使用者的产品和服务”²。突发事件的不确定性和紧迫性，要求政府必须迅速作出反应，在短时间内高效率地供给多种形态的公共产品³。高速公路突发事件的发生往往没有征兆，因而难以准确把握其发生的时间、地点、方式以及造成的损害程度。突发事件爆发后，一旦预警系统失灵，为了避免事态急速恶化，必须在事件发生后进行公共产品的高效率供给，才能把突发事件造成的损失降低到最低限度。此外，每一种高速公路突发事件的发生、发展都具有一定的周期性，每一个级别的突发事件，也都有发生、发展和减缓的阶段，需要采取不同的应急措施⁴，这就要求公共产品供给要根据突发事件的时间性特点进行适时调整。这就对应急救援资源保障能力提出了较高的要求，而应急救援产业化是突破救援保障瓶颈的一条高效路径。

（二）高速公路应急救援保障工作的现状不尽人意

在高速公路应急救援保障方面，交通部门做了长期的努力，取得了一些长足的进步，特别是在工作方式和效率上有了极大的提高。但是存在的种种现实问题对应急救援产业化提出了更高的客观要求，需要进一步解决以下问题。

一是应急救援队伍建设需要加强。目前各省（区、市）均成立了省级交通应急领导小组及办公室，并且各地还建立了专兼职相结合的应急救援抢险队伍，开展了一定规模的应急演练，储备了一定数量的应急运力和物资，但队伍建设还处于初级阶段。

二是在应急救援过程中对施救资源配置和施救力量缺乏动态调节手段。这使得在突发事故的应急救援过程中，既不能充分利用高速公路现有的系统资源，也不能充分及时地利用社会其他救援资源。

三是应急救援设备设施配备不足。我国尚未建立专门的应急物资设备的分级分类储备体系，现有物资设备的数量和种类不足。例如为满足高速公路重大事故应对处置的需要，科学配备的标准是每200公里高速公路配备2台50-100T的汽车起重机，但是实际配备情况远远没有达到这个标准。

四是应急信息和通信保障能力不高。与紧急事件处置与救援有关的各个机构部门，由于存在权责交叉的问题，使得高速公路经营公司、路政、交警、消防、急救和沿线地方政府相关机构之间的信息沟通和协调难度很大。

（三）我国高速公路应急救援产业化体系尚未建立

到目前为止，我国还没有形成应急救援产业体系，在高速公路体系中，更是如此。虽然2005年，交通运输部制定和发布了《公路交通突发公共事件应急预案》，各地交通部门也相继制定了地方公路交通应急预案，由此初步建立了我国公路应急救援预案体系。但是，高速公路应急救援体系中，还缺乏专业的高速公路应急救援队伍，高速公路应急物资分级分类储备体系尚未建立，应急救援物资及设备的种类和数量不能满足应急救援需要，应急信息和通信保障平台与应急管理资金的保障渠道均存在有待改进和完善的问题。

三、高速公路应急救援产业化的可行性

（一）应急救援需求对高速公路应急救援提出产业化要求

高速公路应急救援是针对高速公路运营过程中出现的各种灾害现象，包括气象灾害、洪水灾害、地震灾害、交通事故、交通病害、人为破坏等引起的应急事件，进行施救、减损、安全评估、事故取证、责任取证、责任界定，建立高危应急平台，险前动态平安保障服务以及救援资金结算和善后处置等方面的工作。

高速公路应急救援需求，客观上催生了以满足此救援需求为目标的应急救援类的产品、装备、工程、技术、服务的提供者的市场组织。促进该类企业实现专业化、规模化、市场化、组织化，就是促使这些企业群演变为应急救援产业的过程。

（二）灾害救援有国际惯例可循

根据国际惯例，应急救援组织和机构，可受政府部门的委托而进行有偿服务，如在特大的地震、水灾等自然灾害中，提供局部或某种专项服务，包括通讯联络、事故协查、运载疏导、后援医疗等。一些发达国家除设立政府救援部门负责国家责任内的大规模救援工作外，同时设立按商业规则运作的紧急救援机构，作为政府救援部门的补充。如果将我国高速公路应急救援中一部分救助减损工作从政府行为中分离出来，转化为可操作的商业化服务，那么将对紧急救援工作逐步走向市场化，建立起一个崭新的公益性与商业性相结合的产业体系，那将会对高速公路应急救援产业化起到巨大的推动作用。

（三）高速公路经营企业的责任延伸

高速公路应急救援产业化，是高速公路经营企业的责任延伸，它将兼顾高速公路社会责任和经济效益，并推动高速公路经营企业及其沿途的城市和地区更好地协调发展。现在各地许多不断创新经营与服务理念的高速公路经营企业，已在服务区经营、旅游开发、物流园区运作、当地特产销售等领域形成了自己的模式和特色，作为一个经营性企业，亦可以尝试进入应急救援物资和设备的供应业务领域，开展突发事件紧急救助业务，从而将“保障高速公路通行安全”落到实处。

四、高速公路应急救援产业化的内容框架和阶段建设要求

高速公路应急救援产业化的基本工作之一，就是将这些应用于高速公路应急救援活动的所有产品、技术、装备、服务，按照专属类别进行划分。其可以分为三类：第一类是专门运用于应急救援的产品；第二类是既可以用于应急救援也可以用于常态领域的应急救援产品；第三类是为应急救援活动过程提供基础性服务的关联性产品。高速公路应急救援产业化建设应以这三类产品的研发和生产为对象。

此外，高速公路应急救援产业化建设，在应急救援活动的事前监测预警、事中处置、事后恢复三个阶段的内容和重点是不同的，不同阶段应急救援产品的需求特点和类别也是不同的，这给具有不同生产特点的相关企业提供了不同的产业发展机会。见表1。

表1高速公路应急救援产业建设的阶段要求

阶段阶段需求目标对产业化建设的要求

事前预警阶段需要对高速公路灾害与突发事件安全进行全面的监测、预防与预警的装备和技术对高速公路应急预警技术进行升级，充分保障应急救援装备的储备

事中处置阶段对高速公路应急救援资源的需求最大紧急保障应急救援人力、物资、技术、专用装备、通信设施等

事后恢复阶段需要能够消除事件影响，妥善安置受害及受影响人员，恢复正常秩序的有形和无形资源及时组织相关人员、物资、配套服务等

五、高速公路应急救援产业化的实现路径和策略

国外应急救援产业化的通行做法是，国家主导建立统一的应急救援平台，相关组织和企业按需将其可产业化的部分进行产业化运营。我国高速公路应急救援的产业化，要根据我国国情，在构建高速公路应急救援平台的基础上，从以下几个方面来建立、健全和完善。

第一，建立以政府为主导，高速公路经营企业为核心节点的高速公路应急救援平台。目前，民政部中国紧急救援促进中心正在承担着“协调救援资源，促进我国紧急救援体系及相关产业建设”　的重任，并已成立紧急救援产业部专门负责应急救援产业化系列推进工作，但是该机构只是一个事业单位，亟需确定一个具有行政职能的政府机构来主导高速公路应急救援产业化的建设。另外，我国一些高速公路经营企业已经在尝试开拓应急救援产业业务，并积极寻求产业链的延伸和突破，但是企业个体力量毕竟有限，需要一个平台将单个优势联合起来，这样高速公路应急救援才可能发挥出规模化、产业化的优势。

第二，建立以高速公路经营企业为中心的应急救援物资管理系统。高速公路应急救援产业化发展的物资基础，就是能够在高速公路上发生灾害与突发事件时，实现充足的救援物资和装备的供应和分配。这就涉及到这些应急物资的标准化生产、集约化供应、快速化运输、协调化分配等管理问题。遇到重大灾害或突发事件时，有限的应急救援物资应能通过快捷的方式，筹备、组织和运送到高速公路突发事件应急救援的第一线。

第三，建立和健全共享的高速公路应急救援信息网络和平台。应急救援时间和地点的不确定性，使得及时而准确地采集应急事件信息成为一个难题。同时，应急救援效率和能力的不确定性，使得应急救援处理和进展信息的实时获得和共享成为应急事件中公众最为敏感和关心的问题。对于高速公路而言，一旦发生自然灾害和突发事件，“牵一发而动全身”，往往会引发更大范围内的连锁效应，如连环车祸、道路拥塞和长时间瘫痪等，这导致了对高速公路应急救援信息的更高要求。目前，我国只有少数省份的高速公路做到了省内信息联网，要做到省际互联的信息平台还待时日。可见，开发和建立统一的应急救援信息采集和处理系统，是高速公路应急救援产业化建设的重要内容，也是推动高速公路应急救援产业化成功实现的必要保障。

第四，建立多元化的高速公路应急救援产业的市场运作机制。在政府出台相关政策的前提下，各地可以打破当前单一的专业应急救援设备供应模式和武警、消防等专业队伍的应急救援方式，给高速公路经营企业以更大的发展空间。高速公路经营企业可以适当拓宽业务范围，成立专业的应急救援公司，进行市场化的运作，向应急救援物资、设备与队伍的供应商角色转变，从而能够充分地发挥其应急救援需求端和应急救援供给端间的“桥梁”作用。这种模式的优势非常明显：其一，往往能在突发事件发生后的第一时间亲临现场，对应急物资和设备的需求情况能够全面、准确地掌握；其二，能够随时了解应急物资和设备的市场信息，把握应急救援行业和技术的发展动态，能保证较高的高速公路应急救援的物资保障和技术水平；其三，专业的公司制运作，企业除了满足本高速公路上的应急救援以外，也可以向社会上其他高速公路或其他服务对象输出专业化的应急救援服务，在不断地学习、培训、演练与积累现场救援经验的过程中，提升救援效率和能力，从而最大化地保证应急救援的需求。可以采取合资、OEM、联合培训以及其他合作方式等，以满足专业应急救援公司的正常运作。

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[2]史卓顿，奥查德．　公共物品、公共企业和公共选择[M]．　费朝晖，译．　北京：　经济科学出版社，2000：68．

[3]赵军锋，　金太军.　突发事件中公共产品的需求与供给[J].中国行政管理，2012（1）：101105.

[4]Coombs　W　T.Ongoing　Crisis　Communication：　Planning　Managing　and　Responding[M].New　York：Sage　Publications　Inc，1999.

（责任编辑易民）

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