基于公共价值的县级政府一般性转移支付绩效评价

摘 要：随着财税体制改革的推进，中央政府越来越重视一般性转移支付在合理配置政府间财权和事权以及理顺政府间财政关系方面所发挥的作用。县级政府作为转移支付分配的根本落脚点，对其一般性转移支付进行科学绩效评价既是反映县级政府受托责任履行情况的重要途径，也是完善转移支付制度，提升国家治理能力的迫切需要。公共价值的创造和出现重构了一般性转移支付绩效评价体系，在评价内容上，一般性转移支付绩效体现为绩效过程链条上每一部分绩效增值的和；评价过程上，一般性转移支付绩效评价应能反映公共需求信息并注重供需匹配；在评价价值取向上，要求处理好多元价值之间的关系问题，实现一般性转移支付绩效评价的价值取向从单一、稳定走向多元、动态。

关键词：一般性转移支付；公共价值；绩效模型

中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2019）04-0053-11

作者简介：张 蕊，兰州交通大学经济管理学院副教授、博士 （甘肃 兰州 730070）

一、引 言

县级政府是我国行政体制运行的基层枢纽，也是基层群众基本公共服务的直接供给主体，作为县级政府财力的最重要来源，一般性转移支付是推动地方政府职能转变的重要财力保障，也是实现基本公共服务均等化的重要手段。随着财税体制改革的推进，中央政府越来越重视转移支付在合理配置政府间财权和事权以及理顺政府间财政关系方面所发挥的作用。2018年，中央政府对地方一般性转移支付预算数为38994.50亿元，占整个转移支付总额的63%，比2016年增长了21%。一般性转移支付的设计目标是缩小地区间纵横财力差距，实现基本公共服务均等化，而上述预期功能实现程度及其效果需要通过绩效评价进行揭示。但传统一般性转移支付绩效评价过度追求经济与效率，讲求投入产出比，不能反映一般性转移支付整体绩效，忽视公众需求和转移支付社会效果，评价指标体系设计缺乏合理价值取向的引导。事实上，与其他类型政府绩效评价项目类似，一般性转移支付绩效也是有完整绩效生成过程和路径的，科学的绩效评价体系应该在合理价值取向引导下，涵盖一般性转移支付绩效生成全过程和所有环节。

公共价值管理关注集体偏好、重视政治的作用，重新定位了民主与效率的关系，并且全面应对了效率、责任与公平问题王学军、张弘.：《公共价值的研究路径与前沿问题》，《公共管理学报》2013年第2期。，这些突破对解决一般性转移支付绩效评价中的难题具有重要意义。本文从公共价值角度，剖析一般性转移支付绩效生成全过程，厘清每一过程环节追求的具体价值要素，构建“全过程+公共价值”的绩效模型，并将该模型具体化为评价体系，以期为转移支付绩效评价提供一种新思路。

二、现有一般性转移支付绩效评价述评

根据目前学术界和相关政府部门关于一般性转移支付绩效评价的理论研究和实践探索，可将其梳理为以下三条研究路径。

（一）基于投入产出的绩效评价

根据Musgrave的观点，转移支付效率是以较低的转移支付成本提高受援人群获得的公共服务水平Musgrave R.A. Public Finance in a Democratic Society： Collected Papers of Richard A. Musgrave. New York：Wheatsheaf， 1986.。这一概念下，转移支付被当作财力资源投入，转移支付投入产出效率成为表征转移支付绩效的关键甚至是唯一度量单位。在基于投入产出效率的一般性转移支付绩效评价中，大多数研究从经济性、效率性和有效性原则出发构建一般性转移支付绩效评价指标体系，选择教育、医疗卫生、社会保障、环境保护等基础公共部门的一般预算支出作为投入指标，选取反映上述基础公共部门建设状况的指标作为产出指标，采用因子分析法和DEA法计算一般性转移支付绩效值Frein Y.， Commault C.， Dallery Y. Analytical Performance Evaluation of Closed Transfer Lines with Limited Number of Pallet，IEEE International Conference on Robotics and Automation，1992. 苏孜、何延平：《基于平衡计分卡的财政转移支付绩效评价指标体系的构建》，《兰州文理学院学报（社会科学版）》2015年第6期。苏孜、宋爱军：《试论财政转移支付绩效评价指标体系设计》，《财会研究》2015年第8期。汪戎、常斌：《政府间均衡性转移支付绩效评价体系构建》，《学术探索》2015年第7期。。上述研究对转移支付投入产出环节绩效进行了解释，但投入产出只是转移支付绩效生成过程的部分环节，不考虑公民实际需要，忽略转移支付设计目标实现程度，仅限于投入产出做出的绩效判断不是完整的绩效评价。

（二）基于社会经济影响的绩效评价

由于一般性转移支付本质上体现的财政资源分配问题，涉及多重主体之间利益博弈，构建全面评价体系难度较大，所以学者们通过关注一般性转移支付结果的效率来间接评价转移支付绩效，即主要分析转移支付实现地区间财力资源配置和社会福利的帕累托效率，基于样本分析的实证研究方法为上述研究设想的证实提供了可行的操作途径。通过实证研究方法判断转移支付社会影响的研究主要集中在以下方面：一般性转移支付对地方财力差距影响吴永求、赵静：《转移支付结构与地方财政效率——基于面板数据的分位数回归分析》，《财贸经济》2016年第2期。赵为民、李光龙：《中央财政转移支付缩小了城乡收入差距吗？》，《南京农业大学学报（社会科学版）》016年第6期。、一般性转移支付对经济发展水平（短期、长期）影响王贤彬、周海燕：《中央财政转移支付与地方经济增长目标管理》，《经济管理》2016年第8期。张凯强：《转移支付与地区经济稳定——基于国家级贫困县划分的断点分析》，《财贸经济》2018年第1期。、一般性转移支付对基本公共服务均等化影响和一般性转移支付对地方政府行为（包括财政收入行为，如财力努力程度和财政支出行为，如财政支出扭曲行为）影响胡祖铨、黄夏岚、刘怡：《中央对地方转移支付与地方征税努力——来自中国财政实践的证据》，《经济学（季刊）》2013年第3期。李永友：《转移支付与地方政府间财政竞争》，《中国社会科学》2015年第10期。李永友、张子楠：《转移支付提高了政府社会性公共品供给激励吗？》，《经济研究》年第1期。胡斌、毛艳华：《转移支付改革对基本公共服务均等化的影响》，《经济学家》2018年第3期。朱润喜、王群群：《地方政府非正式财权、转移支付与公共服务均等化——基于中国省际面板门槛效应分析》，《经济问题》2017年第11期。，最近研究甚至在分析政府转移支付对微观个体行为的影响王丽艳、马光荣：《帆随风动、人随财走？--财政转移支付对人口流動的影响》，《金融研究》2017年第10期。丁宏：《增加政府转移支付是否会有助于改善生育率——基于OECD国家的门槛回归模型检验》，《南开经济研究》2017年第4期。。

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