民生视角下中央对少数民族地区转移支付的政策研究

摘要：中央与民族地区的财政关系具有中央与地方财政关系的共性，但因事权与责任的特殊性也具有一定的特性。受自然、历史、文化及体制等因素的影响，少数民族地区与非民族地区的经济社会差距逐渐拉大，基本公共服务水平落后。因此中央对该类地区的转移支付需要发挥其特殊作用。本文以新疆作为研究对象，通过对新疆基本公共服务支出现状的研究，找出中央对新疆转移支付存在的问题，并提出相关的政策建议。

关键词：民生；中央转移支付；新疆

一、新疆基本公共服务支出现状

基本公共服务均等化水平是衡量一个地区民生建设是否健全的标准，中央对新疆转移支付水平的研究首先要基于对新疆基本公共服务均等化水平现状的研究，而医疗卫生、社会保障和教育是基本公共服务均等化的三个重大指标，研究这三个指标的基本现状是研究中央对新疆转移支付的基础。

1.医疗卫生支出情况

新疆近5年医疗卫生支出增速较快，支出规模不断扩大，其中2010年更是突破100亿元，但同时又可以看出，医疗卫生支出占总支出的比重一直徘徊在6%左右；人均卫生费用从2007年219元涨到2011年的600元，年均增长率为29%，同期西部12省市平均从207元到622元，年均增长率为32%，新疆略低于西部地区平均水平。于此同时，随着医疗卫生需求的不断扩大，供需缺口可能会不断的扩大，政府急需进一步增加医疗卫生支出额。

2.社会保障支出情况

新疆近5年社保支出总体规模不断扩大，但占总支出的比重却逐步下降，表明政府在社会保障支出上投入有所减少，财政支出向非社保方向偏重；人均社保支出从2007年的434元增长到2011年的913元，年均增长率为23%，同期西部地区从457元到1187元，年均增长率达到29%，新疆人均社保支出低于西部地区平均水平，社保支出增长潜力较大。

3.教育支出情况

近5年新疆教育支出规模不断增大，占总支出比重近5年也一直维持在18%，处于一个较高的水平，人均教育支出也从2007年的681元增加到2011年的1810元，年均增长率达到28%， 同期西部地区从577元到1453元，年均增长率为28%，新疆人均教育支出水平与西部地区平均水平相当，但另一方面，新疆是一个人才流失大省，教育环境的恶劣和教育基础设施的不健全是两大重要原因。

二、中央对新疆转移支付结构中存在的问题及其原因

近十年来，中央对新疆的转移支付力度不断加大，同时其结构也在民生等问题上有明显的侧重。这一趋势突出表现在中央对新疆地区一般性转移支付规模加大，农业、社会保障、教育、科技、卫生、文化、环保等专项转移支付也明显向该地区倾斜。而新疆地方财政支出超过40%来源于中央财政转移支付。可以说中央转移支付的内容直接影响新疆财政支出的内容。

作为重要的西部少数民族地区，中央财政转移支付占新疆财政支出总额的比重一度由1994年的将近13%提高到2011年的49%，近两年中央对该地区财政转移支付力度也在不断提高。但是，作为新疆地区财政支出重要源泉的中央财政转移支付对该地区财政支出结构中民生支出的支持力度并不显著。

转移支付的目的就是要实现公共产品和服务均等化，通过对新疆基本公共服务水平的分析，我们可以看出中央对新疆地区的转移支付在发挥了一定作用的同时还存在一些问题。

1.财权与事权不统一

新疆地方财政是我国地方财政的有机组成部分，在基本财政职能基础上还承担着一些重要的财政支出任务。基于当地经济、社会发展水平，新疆地区有过宽的事权范围：地方政府要发展当地落后的经济，努力调整地区产业结构；要为全区提供教育、科学、文化、医疗卫生等关乎民生的基础公共服务，保证当地居民基本的生存、发展要求；建设当地水利、交通等基础设施，保障经济社会发展的基础；统筹城乡发展，支持县乡政府正常运作；加强民族团结，保卫和巩固边疆安全与稳定；对下转移支付，保证贫困县乡基本温饱等等。

但是，相对于新疆地区承担的广泛事权，其财权十分有限。自1994年财政体制改革以来，我国财政分权体制使得收入层层上移，而责任被更多移向基层。分税制的财政管理体制要求地方税成为地方财政的主要收入来源，但新疆经济发展规模小，财政收入规模也就无法扩大。中央对新疆的税收返还及转移支付是新疆财政支出的重要来源，但是税收返还是基于地区既得利益基础上的，它更多维护经济富裕地区的利益，对新疆没有太大支持作用。

财权与事权的不统一，使得新疆地区没有财力去实现基础公共服务均等化，对中央财政过度依赖，当地经济社会始终处于落后的发展环境中，也就使新疆的发展陷于彼此限制的恶性循环中。

2.转移支付作用有限

基层政府事权与财权配置的不对称，虽有可能导致公共服务提供的不足，但如果有比较完善高效的转移支付制度作为支持，其财力不足的困难完全可以被解决，但是实际上中央财政转移支付并没有使新疆地区财力得到改善。

我国对新疆地区转移支付在发挥其作用过程中主要表现出以下几个方面的问题：第一，转移支付形式过多，但对新疆地区财政支出的薄弱环节没有大力度的支持；第二，税收返还比重较大但均等化作用较差。很显然，税收返还是对既得利益的保护，在地区间财力原本就表现出极大差异的前提下，收入较高的省份获得的税收返还额也较高，而新疆作为收入低的省份获得的税收返还额也低。第三，一般性转移支付的规模太小，虽然一般性转移支付在平衡地区间财力差距、弥补财力薄弱地区的财政缺口上作用显著，但它占整个中央对新疆转移支付的比重较小，均等化的功效还十分有限。第四，专项转移支付部分难以发挥均等化作用。作为用于增加农业、教育、卫生、文化、社会保障、扶贫等方面的专项拨款，专项转移支付实行专款专用。但是专项转移支付的具体使用无从监督管理，加上就新疆的民生建设需求而言，专项转移支付的规模还是很小，因此其最终作用远不如预期。

三、改善中央对新疆财政转移支付的政策建议

结合以上研究分析，中央对新疆的转移支付应以提高新疆基本公共服务水平为目标不断改善其规模及结构，为了实现新疆跨越式发展和长久治安，在此提出几点改善的政治建议。

1.明确划分政府间事权

解决地区间公共产品和公共服务的均等化问题， 首先应该是中央政府的职能，是其全面履行在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面职能的重要手段， 这就需要中央承担起与其财权相匹配的事权，进一步明确中央和地方的事权划分。

为了履行中央政府负解决地区差距的主要职责， 事权划分应作为基础， 明确各级政府的相应职责。这样既能确保中央权威， 又能调动地方的积极性， 使地区差距问题的解决有充分的财政基础和规范的制度基础，并以足够动力有限进行。其中分税制可以使地方有较大空间在本地范围内运用自己的财政力量参与开发，在有决策权的基础上又有执行的权力，以避免中央决策凌驾于地方执行智商，造成执行扭曲的不合理现象。

2.完善转变转移支付模式

转移支付模式应该确定以一般性转移支付为基础，更大程度发挥专项转移支付作用，同时充分考虑新疆这类特殊地区基本公共服务均等化成本所具有的特殊性，发挥特殊转移支付的补充作用，以加大对新疆发展的支持力度。

（1）逐步降低税收返还在转移支付中所占的比重

税收返还属于非均等化转移支付形式，它同分税制实行各地实现公服务均等化目标是相悖的。民族地区作为经济实力薄弱的特殊主体从税收返还中所获较少，这实际上进一步加大了新疆与发达地区财政转移支付事实上的不平等。所以这种转移支付方式应逐步弱化直至取消。当然，改革的阻力是不容忽视的事实，对此可以采取分步实施，逐步到位的方法。

（2）让新疆从一般性转移支付中获利

一般性财政转移支付在均衡新疆地方财政能力方面效果较为明显，但目前一般性转移支付所占规模较小，这就需要进一步提高一般性转移支付的规模和比重。这一过程中还必须考虑到新疆的发展基础、自然地理条件、发展成本等实际问题，进一步提高新疆的转移支付系数，进一步细化标准收支和应得转移支付测算方法，保证新疆拥有实现基本公共服务均等化的大体相当的财力，遏制民族地区一般性转移支付所占比重下降的趋势。

（3）专项转移支付以更大力度向新疆倾斜

当前，专项转移支付在整个转移支付制度中并没有很好地发挥出作用，分配办法既不不合理性，也不不规范性，对新疆均衡效应不明显。对此可以进一步将专项转移支付细化，分解出公式专项补助等形式，将资金的分配按因素细分，以进一步提高对此类地区专项转移支付的作用，加强新疆基础设施建设，完善基本公共服务尤其是教育、医疗、社会保障等直接影响民生的公共服务。当然，配套比例应依照支出责任划分方法来确定，充分考虑新疆财政承受能力弱以及政策实施成本较大的事实，降低甚至取消新疆的地方配套比例。

3.以民生促发展

中央转移支付应该对新疆的财政支持起到一个政策性引导作用，加大力度建设当地民生事业，实现教育、医疗、社会保障等基础公共服务全国范围内均衡、区内城乡之间均衡，逐渐形成促进自身发展的“造血”机制，促进新疆整体社会发展，进一步实现经济增长。这正是本文提出最为重要的一点。

首先，要大力提高农村公共服务的水平。通过转移支付加大中央财政对民族地区农村、贫困县乡的扶持力度， 使农村地区的义务教育、卫生和社会保障等公共服务的水平得到提高，缩小城乡和地区之间该类公共服务水平的差距，让农村居民通过享受教育、医疗、社保的保障获得改变自己命运的机会，从而带动所在地区发展。其次，财政资金的投入要向社会性公共服务领域倾斜，即满足居民生存、生活、发展等直接需求，为经济建设提供良好的智力支持，并且将其建设成效纳入到政绩考核体制中。此外，要加大对公共文化建设等“软约束”项目的公共财政资金投入，将财政资金合理分配于硬环境和软环境建设发展上，优化社会性公共服务的内部结构。当然，上述政策实施的基础是全面、完善的法制化建设。

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