财政转移支付制度改革研究
摘 要：我国是单一制的中央集权国家，地方政府的政治管理及经济管理都受到中央管理的影响。财政转移支付制度既是一种政治管理手段，也是一种经济管理制度，能有效缓解地方与中央政府之间的矛盾，推进我国财政体制的进一步完善。良好的财政转移支付制度能建立中央与地方的和谐关系，调节各方面的利益冲突，实现中央的财政目标，推动社会经济的发展。为此，以我国当前的财政转移支付制度为例，就其中的问题及相关的利益冲突进行讨论。
关键词：财政转移；支付制度；改革
中图分类号：F23
文献标识码：A
doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.16.053
0 引言
财政转移支付制度关系到中央与地方政府的关系，关系到地方政府与政府内部的关系，是处理政府之间的利益和冲突的重要方式。随着我国步入新时代，面临的是新的政治和经济的情况，财政转移支付制度也应该得到相应的改革。在当前情势下进行财政支付转移制度应始终遵守以坚持分税改革、填补政府财力缺口、重视公共服务均等、坚持宏观调控及提升财政资金的利用率等四个方面。
1 我国现有的财政转移支付制度的情况
1.1 我国现有财政转移支付制度的现状
目前我国财政转移支付主要分为一般性转移支付和转向转移支付。一般性转移支付在2002年出台了专门的管理办法，明确指出其中的内容、目标和原则，并建立的地方（以中西部地区为主）一般性转移性支付的具体公式。为地方政府的一般性转移支付建立了有效的规范和标准。
在2000年中央就颁布了《中央对地方专项拨款管理办法》，加强了对专项拨款目的性和实施过程的控制。在专项拨的分配使用中，能够合理的使用“基数法”、“因素法”，并根据实际情况进行相应的结合，以逐步实现对专项转移支付的规范化管理。
1.2 我国现有财政转移支付制度的问题
总的来说，我国财政转移支付制度的已经具备一定的规范性和科学性。但仍然存在以下几个问题：
（1）中央与地方政府的事权界线划分不清。虽然在第十一届人大会议中将财政转移支付列入人大的立法项目，但并没有就中央和地方政府的事权进行明确的划分，进而导致该制度无法得到进一步的研究探讨。
（2）财政转移支付结构不科学。有研究发现，我国财政转移支付制度对于合理支付的范围界定不清，一般性的转移支付规模过小，只占整个转移支付的11%，而专项转移支付占到60%左右，造成整个支付结构的不合理。
（3）转移支付系统规划不足。由于财政转移支付制度涉及到我国中央政府和地方政府，所以对于财政转移支付是采取多方共同管理的方式，没有建立专门的机构进行有效的管理。例如农村税费改革转移支付，转移工资支付等项目没有及时划分系统的内容，以实现对其有效、规范的管理，在很大程度上影响了转移支付的均等化和宏观调控作用的发挥。同时，我国财政转移支付的目的不明确，多种转移支付方式共同存在，进一步加大了转移支付的不确定因素，影响了整个支付的作用发挥。
（4）部分专项补助仍存在问题。前文说到，专项拨款的转移支付的份额较大，占据了整个转移支付的总体。而且由于资金的投入比较分散，分配制度的不完善，降低了资金的利用率。
（5）转移支付分配方式存在不足。在当前的转移支付分配制度中，人为因素的占比较多，缺乏必要的客观性和科学性。按照目前我国平均有效税率计算的标准，很难从中分析出税源的结构差异。为了保证支出在合理的范围内，因此许多在实际发生的支出款项并没有如实的纳入，如此也就没有办法体现区别对待的原則。
（6）缺乏应有的监督体制。我国宪法目前并没有对转移支付制定相关的规定，关于我国的财政支付转移制度也并没有专门的法律进行管理，自然也就无法设计专门的监督体系。如此自然会导致支付分配不均、随意性较大的问题。
2 财政转移支付制度的利益冲突
财政转移支付制度中的利益主要集中在中央与地方，地方与地方之间。这也可以看成是整体与局部的利益冲突，中央代表着整体，地方代表着的局部。从宏观的角度来看，这二者之间的利益是统一的，都是为了更好的提升人民的生活水平，促进社会经济的发展。但从具体角度来看，二者的利益又是冲突的。地方政府代表的是该区域的利益，是有能力在争取独立的财政管理权、事权，已经具备了一个独立的利益体应有的特征。不同地方政府为了为本区域争取到最大利益，必然会产生利益冲突。如此必然会影响到中央政府的宏观调控，加剧地方保护主义。
在财政转移支付制度中，中央政府始终是处于统筹管理的位置，需要通过合理的转移支付提升落后地区的经济发展。由于转移支付的款项是有限的，不可能持续地投入到比较落后地区的发展建设中。有时中央政府制定的一些政策可能会危及到落后地区的利益，就很容易形成与中央的利益冲突。中央对于落后地区的长期支助会引起富裕地区的不满，一旦没有进行合理的分配，很容易出现对抗的情绪。如此，就会造成中央与富裕地方，落后地方与富裕地方之间的利益冲突。
3 关于财政转移支付制度改革的设计内容
3.1 财政转移支付制度改革的目标
财政转移支付制度改革的目标主要有两个，一是实现均等化，二是保证宏观调控。实现均等化是逐步消除我国贫富差距的重要措施。但需要注意的是，均等化是相对的，不是绝对的。绝对的均等化是不存在的。在以实现均等化这一大目标的基础上，可以制定三个小目标：一是实现基本公共服务均等化，即无论哪个地区的中国公民都能够享受到当地的最低标准的公共。二是实现中等水平的均等化，即我国公民能够在任何城市或地区享受到中等城市或中等水平的公共服务。三是结果均等化。通过公民得到的公共服务结果来衡量，力求保证每位公民所获得的公共服务结果均等化。这三个目标是一个循序渐进的过程，是伴随着我国经济水平不断提升逐步实现的过程。
宏观调控是我国中央政府管理地方的一个重要手段，是保证国家整体发展方向的重要措施。我国是一个单一制国家，中央政府对地方政府的掌控及管理是非常必要的。有效的宏观调控能有效实现我国关于财政方面的计划目标，进一步促进国家的进步、发展和安定，促进财政转移支付制度更加合理化、规范化，进而加强地方与中央的利益统一。
3.2 财政转移支付制度的设计构想
关于我国财政转移支付制度的设计构想可以从以下几个方面进行：（1）加强以分税制为基础进行的改革。分税制是我国财政转移支付制度的重要内容，对划分中央和地方的财权，保证各级政府具备足够的财政能力具有不可替代的作用。因此，必须加强分税制度的基础性，并以此进行深化改革，科学并明确地划分中央和地方政府的事权责任；调整中央和地方收入的比例分配，以实现整个财政体制的优化、完善。（2）构建完善的财政转移支付法律。以法律的形式规定中央、地方政府对于财政转移支付的行为，做到转移支付资金的使用过程公开化，保证转移支付资金的使用效果。并同时建立专门的监督部门，其监督执行情况由人民代表大会管理。（3）建立合理的财政转移支付结构，取消税收返还，重视提升一般性转移支付的占比和科学性。
4 结论
我国财政转移支付制度的改革必须依循当前我国国情的发展，针对历来制度中所存在的问题。中央政府应始终重视发挥并保证宏观调控的效用，通过建立系统的法律体系，合理分配對转移支付资金的使用，实现均等化。尽可能缓解地方与中央、地方与地方之间的矛盾。
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