基本公共服务均等化的财政政策
摘 要：推进基本公共服务均等化是中国政府贯彻科学发a展观、构建和谐社会的重大决策。完善公共财政体制是推进基本公共文化服务均等化的重要措施。但目前我国还存在着财政支出结构不合理、财税体制不健全、基层公共财力匮乏，区域间的公共财力差距过大等问题，因此，必须对现行财政体制进行改革，建立事权与财力相匹配的公共财政体制，完善转移支付制度，健全基层财政支出体系，调整和优化基层财政支出结构。
关键词：基本公共服务；均等化；财政政策
改革开放三十六年来，中国经济取得了举世瞩目的伟大成就，但同时也进入了中等收入陷阱阶段，城乡差异较大，基本公共服务非均等化的现象普遍存在，这已经成为影响社会公平和稳定的重大因素。为此，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出要 “ 逐步实现基本公共服务均 等化。”党的十七大报告提出，“ 缩小各地区在享有公共服务方面的差距，使不同区域民众 享有比较均等的就业、住房、医疗、教育、基本公共文化的机会、公共服务水平和良好生活环境。” 党的十八大报告指出“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。”财政作为政府履行职能的重要物质经济基础和主要政策工具，在推进基本公共服务均等化过程中发挥着关键作用。但是，由于我国还是一个发展中国家，仍处在社会主义初级阶段，与实现基本公共服务均等化要求相符合的公共财政体制尚不完善。因此，必须采取切实有效的措施对现行财政体制进行改革，进一步完善实现基本公共服务均等化的公共财政体制。
一、基本公共服务均等化的内涵
正确理解基本公共服务均等化含义，必须从理论上完整把握公共服务与基本公共服务之间的逻辑关系，明确推进基本公共服务均等化概念的内涵和外延。
1、基本公共服务的内涵。所谓公共服务是指政府为满足社会公共需要而提供的使社会成员公共受益的各项服务。基本公共服务是政府提供的公共服务体系中的最基本的内容，或者说是指政府为满足社会成员生存与发展的最低层次需要而提供的民生性的公共服务。
2、基本公共服务均等化的内涵。所谓基本公共服务均等化，是指把那些尚未达到均等化提供状态或尚未达到社会均等化受益程度的基本公共服务，由政府非均等提供转化为均等提供，由社会非均等受益转化为社会均等受益的过程。基本公共服务均等化包含着这样两方面内容：一是在范围上不是泛指满足社会成员生存与发展最低层次需要的全部基本公共服务内容，而是特指的那些尚未达到均等化提供状态或尚未达到社会均等化受益程度的基本公共服务项目，如何实现基本公共服务均等化。二是基本公共服务均等化目标是一个复合性的目标体系，基本公共服务涉及到政府提供基本服务的财力均等化，政府提供基本服务的能力均等化，政府提供基本服务的结果均等化，社会成员从政府提供基本服务中获得的受益程度均等化等多重含义。由于基本公共服务本质上具有公共性和普惠性，只有实现基本公共服务均等化，才符合基本公共服务本质属性和客观要求。
二、我国基本公共服务均等化面临的财政问题
（一）支出结构有待完善
由于受到“以经济建设”为中心的影响，财政支出以经济发展为优先，加之政府与市场的关系没有调整好，导致政府直接参与有关经济活动，同时在政绩考核体系中对经济发展类指标的过度关注导致了政府财政支出向经济类项目倾斜。这样的财政支出结构无法适应基本公共服务均等化的要求，使得政府在公共服务领域的支出比重较低。转移支付制度由于受到原有制度惯性和既得利益的影响并未起到平衡财政能力、促进基本公共服务均等化的作用。
（二）财税体制不够健全
1、政府事权配置不合理。所谓事权是指每一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。我国宪法原则上仅对中央和地方政府职责范围做出了规定，但没有按照公共财政要求对地方各级政府的事权加以明确划分，政府间事权不清直接导致政府责权交叉，财政支出责任越位、错位与缺位并存。同时，我国垂直的行政命令体系使上级政府常常对下级政府发出指令或考核指标，但相应的支出责任却由下级政府全部或部分承担，这种“事”在下而“权”在上的行政管理体制特征，对下级财政支出膨胀有着强烈的助推效应，增加了下级政府尤其是县乡政府财政支出压力。[1]
2、财权配置存在缺陷。所谓财权是指一级政府取得财政收入确定财政支出的权力。受我国行政管理体制约束，两级政府间收入划分的权力交由上一级政府决定，上级政府一般将数额大、较稳定、增收潜力大的税种上收或实行共享，留给下级政府尤其是县乡政府的税收种类数额小、较零散、征收成本高，导致下级缺乏与经济增长相关性强的主体税种，从而大大降低了下级税收增长弹性，基层缺乏基本公共服务的财力基础。而上级对共享税收增量部分采取上划或分成的做法，导致上划税收增长较快，而下级税收增长缓慢，下级自有财力也相应减少，在这种财权上移而事权下移即事权与财权不匹配的情况下，下级政府提供公共服务的职责与其财力保障不匹配，导致上下级之间提供基本公共服务的差距越来越大。
（三）基本公共服务的基层财力匮乏
公共财政体制已初步建立，但其不合理的方面仍存在。政府事权和财权的不合理划分，使得基层政府承担了过多的公共服务职责，但又缺乏相应的财力保障。同时上级政府将数额大、较稳定、增收潜力大的税种上收，数额小、较零散、征收成本高的税种下放，导致基层政府缺乏有力的税收来源增加财政收入。加之转移支付制度均衡财政能力的作用不明显，最终导致基层缺乏基本公共服务的财力基础，无法很好的提供基本公共服务。
（四）区域间的财力差距导致了服务差异较大
纵向基本公共服务不均等是针对多级行政管理体制中，上下级政府之间提供基本公共产品差异状况而言的，它反映的是不同级次政府间各自所承担的基本公共服务供给职责与政府财政支出或财力之间的不均等。横向基本公共服务不均等是针对同级政府间提供基本公共服务差异状况而言的，它反映的是同一国内部位于同一级次政府间各自所承担的基本公共服务供给不均等。在我国，基本公共服务横向不均等与纵向不均等同样存在很大差距。由于各地区的经济发展水平差距大，导致各地的财政收支能力存在很大的差异，直接影响了各地区提供公共服务的能力。各地区在地理位置、自然资源、文化背景等方面存在显著差异，各地区财政提供公共服务的成本自然不同。中央政府和省级政府的转移支付力度不够，且多以单项转移支付为主，不能有效弥补欠发达地区公共服务所需的资金和能力缺口。因此，导致基本公共服务存在较大地区差异和城乡差异。
三、完善我国基本公共服务均等化的财政对策
（一）健全我国财税体制
进一步明确界定各级政府的事权。一是遵照政府与市场职责分工，凡是市场失灵的公共服务领域的事务，完全交由政府解决；凡是市场能够自发解决的领域，政府应坚决退出；居于二者之间的，财政要发挥杠杆调节作用，积极引导由市场解决；二是根据公共产品性质和外部性大小进一步明确中央、省、市、县、乡事权。中央政府提供具有全国外部性的公共产品； 地方政府提供具有地方外部性的公共产品；对具有地方和区域外部性的公共产品由单一地方政府提供时，中央或其他地方协助，相关其他地方政府给予一定的横向财力支持；三是中央和各级地方政府的支出责任应依法予以明确。全国外部性和区域外部性比较强的公共产品由中央政府提供，如外交、国防等纯公共产品，以及与各级政府共同提供如教育、医疗等准公共产品；地方政府提供地方外部性公共产品和区域外部性公共产品，如基础教育、医疗卫生、消防以及与上下级政府共同提供电视节目、教育、医疗、环境保护等纯公共产品和准公共产品。
进一步明确界定各级政府的财权。按照事权与财权相匹配的原则，改革和规范现行分税制财政体制，打破既得利益格局，逐步确立各级财政主体税种，保证各级财政拥有稳定的收入来源。重新配置税收立法权项，按照中央为主、地方为辅的原则，赋予地方根据本地经济发展具体情况开征或停征某项税种的权利。同时将非税收入全部纳入预算管理，提高政府的宏观调控能力。[2]
（二）完善转移支付制度
中央财政对地方的转移支付中，应当以一般性转移支付为主，配合专项转移支付，赋予地方更多的可支配资金，让各地根据自己地方的实际情况安排符合自身轻重缓急需要的公共服务。一是提高一般性转移支付比例。按照国际上通行的做法，一般性转移支付占中央对地方转移支付比例在50%左右。实现基本公共服务均等化，应当使一般性转移支付为主要形式并规范与清理专项转移支付。二是协调转移支付在满足公共服务均等目标和其他目标的关系。政府转移支付的目标是促进公平和保证效率：公平体现在调剂地区间财政收入差异；效率体现在提高地方政府提供公共服务的能力。而这两项目标最终还是要满足基本公共服务均等化。三是简化转移支付形式。将转移支付的基本形式简化为均等化和专项两种以提高转移支付绩效。均等化要以减少政府间横向和纵向不均等为目标；专项是中央政府给地方政府提供的拨款，以均衡地方财力不足为目标。总之，应尽可能使转移支付体制透明化、公式化、制度化，充分发挥其推进基本公共服务均等化的作用。四是完善省以下转移支付制度，加大对县级政府的支出。中央财政在加大对省以下地区转移支付力度的同时，继续完善“三奖一补”激励机制，充分调动地方政府积极性和主动性，努力保障基层财力以满足基本公共服务均等化的财力要求。
（三）调整和优化基层财政支出结构
公共财政的重要特征就是满足公共需要、提供公共服务。在推进公共服务均等化、深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会进程中，财政支出必须坚持以人为本，将财政资金更多的投向公共服务领域，满足人们的公共需求。这就要求各级财政部门在支持经济发展、扩大财政收入的基础上，健全财政支出体系，大力调整和优化财政支出结构：一方面，逐步退出一般性竞争性领域，严格控制并努力节约具有均等化作用的一般性开支；另一方面，不断加大对重点支出项目的保障力度，向困难地区、困难基层、困难群众倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向改革创新倾斜，向农村倾斜特别是要加大财政在教育、卫生、就业再就业服务、社会保障、生态环境、社会治安等方面的投入，充分体现公共财政的公共性和民生性[3]。大力支持教育事业发展，大力支持医疗卫生事业发展，大力支持就业和社会保障工作，大力支持生态环境建设，大力支持社会安全体系建设等，以此来向更广大人民群众提供均等化基本公共服务，让人民群众共享改革发展成果。
注释：
[1]孙开，彭健.财政管理体制创新研究[M].中国社会科学出版社，2004
[2]迟福林.公共服务均等化：构建新型中央地方关系[J].廉政瞭望，2006，（12）
[3]金人庆.完善促进基本公共服务均等化的公共财政制度[J].党建研究，2006，（12）
参考文献：
[1] 孙开，彭健.财政管理体制创新研究[M].中国社会科学出版社，2004
[2] 迟福林.公共服务均等化：构建新型中央地方关系[J].廉政瞭望，2006，（12）
[3] 金人庆.完善促进基本公共服务均等化的公共财政制度[J].党建研究，2006，（12）
作者简介：李剑，男，讲师，现就职于中央司法警官学院。