推进城乡基本公共服务均等化路径研究
摘要：实现城乡基本公共服务均等化是政策倾向，也是必然趋势。在分析推进城乡基本公共服务均等化的必然性的基础上，重点对推进城乡基本公共服务均等化路径进行研究。希望理论与实践并行，一方面学术界继续完善城乡基本公共服务均等化理论问题，另一方面上至中央下至地方政府应为推进城乡基本公共服务均等化的探索和实践加快步伐。
关键词：基本公共服务；户籍制度；政府转型；财力支撑
中图分类号：F29文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）10-0142-02
一、推进城乡基本公共服务均等化的必然性分析
1.推进城乡基本公共服务均等化是人类社会普遍追求公平正义的应有之义。实现社会公平正义是人类孜孜以求的崇高理想，也是中国共产党人的一贯主张。胡锦涛总书记在党的十七大报告中庄严宣告：“实现社会公平正义是发展中国特色社会主义的重大任务”。温家宝总理在2010年3月14日十一届全国人大三次会议结束后答记者问时又响亮地提出：“公平正义比太阳还要有光辉”。城乡基本公共服务均等化的推进是社会各方面利益关系得到妥善协调的过程，是人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理的过程，是社会公平和正义得到切实维护和实现的过程。
2.推进城乡基本公共服务均等化是全体人民共享改革发展成果的必由之路。社会发展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。而推进基本公共服务均等化，是实现人人共享社会发展成果的必然选择。换句话说，基本公共服务均等化是过程，共享社会发展成果是结果，它们在本质上是一致的。在当前，通过实现基本公共服务均等化，让人民共享改革发展成果，是解决民生问题、化解社会矛盾、促进社会和谐、体现社会公平的迫切需要。
3.推进城乡基本公共服务均等化是中国缓解当前社会主要矛盾的现实需要。中国正处在由生存型社会向发展型社会转变的关键时期，全社会公共需求快速增长与公共服务不到位、公共产品短缺的矛盾日益突出，并已成为当前中国社会的主要矛盾。尤其是随着农村公共需求的全面释放，义务教育、公共医疗、最低保障等基本公共产品的供给，已经成为广大农民现实和迫切的期待。推进城乡基本公共服务均等化已成为“实践的呼唤”。
二、推进城乡基本公共服务均等化路径分析
（一）制度前提：加快推进户籍制度改革
户籍制度改革是必然趋势，笔者认为在推进户籍制度改革的过程中应注意如下几点：
1.推进户籍制度改革，步伐应放稳，不宜过快。目前，已有13个省、自治区、直辖市已相继出台了以取消“农业户口”和“非农业户口”性质划分、统一城乡户口登记制度为主要内容的改革措施。这些省市相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统称为居民户口，但是农民有了和城里人一样的“居民户口”后却发现，教育、医疗保障、就业等却没有随之“升级”，有了进城的“门票”却享受不到“市民待遇”。户籍制度改革涉及非常广泛的权利与利益的再分配，如果户籍改革与经济社会配套政策未能衔接好，其他方面还是二元的，仅户口改成一元的，没有实际意义。户籍制度的改革难在配套设施的改革，因此必须稳妥推进。
2.推进户籍制度改革，措施应因地制宜，不宜一刀切。户籍制度改革很大程度上意味着福利扩大化，需要地方政府的财政支出作为支撑，因此对于经济发达地区可以率先推进户籍制度改革。同时由于各个地区各个城市经济的发展程度和规模的大小也决定了在推进户籍制度改革时应因地制宜，不同程度的放宽农村居民落户城市的条件，在社会稳定这一大前提下，稳步有序推进有条件的农村居民转变为城镇居民。
（二）职能转变：加快公共服务型政府的建立
政府转型是实现城乡基本公共服务均等化的必然逻辑。为加快公共服务型政府的建立，笔者认为应从以下几个方面着手：
1.政府职能由“经济管制型”转变为“公共服务型”。对于政府职能转变，不管是从推进城乡基本公共服务均等化的进程上来说，还是从整个社会的经济政治文化发展来说，政府职能理应回归其本位。在操作上，第一，应建立一套完整的各级政府基本公共服务均等化的考核体系或者评价指标体系，实行中央政府对地方政府基本公共服务的行政问责制。第二，应建立以基本公共服务为导向的干部政绩考核制度，把公共服务的数量和质量指标纳入干部政绩考核体系中，使广大群众的评价成为影响干部升迁的重要因素。
2.应划分好政府对社会以及政府对市场的职能边界，从而明确政府基本公共服务的职能范围。目前中国正处于市场经济的初期，市场发育程度较低，政府职能中的“越位”与“缺位”现象并存，所以政府首先必须认清自身定位，切莫实行不符实际的政策。正如江明融教授所说：“当前政府应将职能定位于‘市场能干的，政府一般不要干’、‘市场能干的，但一时又干不好的，或者可能干坏的，政府要干’、‘市场不能干的，政府一定要干。’”只有明确各级政府的职能定位，才能有效解决政府职能的“越位”问题，切实将主要精力用在基本公共服务供给的“缺位”环节。
3.电子政府是建设公共服务型政府的一条有效途径。公共服务型政府的核心内涵是强调政府的根本职能是以服务公众为核心，而电子政府的发展正是通过推动政府的改革与创新来达到服务于民的最终目标，因此两者在理念上是一致的。对于电子政府，我们不仅要从技术角度理解和运用它，而且要从现代行政的角度深化对它的理解。我们应当认识到，电子政府的推行，不仅具有政务流程操作层面的意义，而且还必然触及制度和体制层面的要素，具有刺激制度和体制变革的意义，从而加快促进政府的转型与革新。
（三）财力支撑：完善公共财政体制和转移支付制度
1.明确及合理划分各级政府基本公共服务事权。在上述划分好政府对社会以及政府对市场的职能边界、总体上明确政府基本公共服务的职能范围的基础上，应进一步明确及合理划分各级政府基本公共服务的事权。事实上有效划分财权的基础是划分事权。各级政府事权的明确划分，是优化各级财政支出结构的基础，也为建立规范的财政转移支付制度提供了客观依据。
2.以基本公共服务均等化为导向，调整和优化财政支出结构。政府职能回归的同时，财政支出体系也应以基本公共服务为导向对支出结构作相应的调整和优化。首先，应调整和优化财政资金中行政管理费、政策性补贴、事业经费等的支出。其次，应减少中央财政的经济建设支出比例，增加基本公共服务支出比例。再次，应增加中央财政对农村基本公共服务的投入力度。最后，应增加中央财政对中西部基本公共服务的投入力度。
3.减少财政层级，加快推进省直管县的财政体制改革。财政部《关于推进省直接管理县财政改革的意见》财预[2009]78号文件明确提出了省直接管理县财政改革的总体目标。“省直管县”财政改革是中国加快地方政府机构改革、扩大县域发展自主权和提高县乡财政保障能力的一项重要举措。根据改革意见，推进省直接管县财政改革，重在理顺省以下政府间财政分配关系，推动市县政府加快职能转变，更好地提供公共服务，促进经济社会全面协调可持续发展。
4.以基本公共服务均等化为导向，完善和规范转移支付制度。首先，应增加一般性转移支付规模。一般性转移支付不规定转移支付资金的具体用途，可以增加地方政府根据各地的实际情况提供公共服务的自主性。国际上通行的做法是将一般性转移支付作为中央对地方转移支付的主要形式，其占全部转移支付的比例在50％左右。在财政部提交的2009年决算报告中，明确了中央对地方税收返还和转移支付情况，即2009年中央对地方税收返还支出4 886.7亿元；对地方一般性转移支付支出11 317.2亿元；对地方专项转移支付支出12 359.89亿元。可见一般性转移支付并不是中央对地方转移支付的主要形式，也远达不到国际上通行的比例要求。因此，从实现基本公共服务均等化的客观要求出发，应逐步提高一般性转移支付的比重，使其成为转移支付的主要形式。其次，应规范与清理专项转移支付，严格控制并逐步降低专项转移支付比重。从上述财政部提交的2009年决算报告中我们可以发现，专项转移支付是中国目前中央对地方转移支付的主要形式。由于专项转移支付项目繁杂而分散，在管理上面临诸多矛盾和问题，因此要加强对专项转移支付的管理，同时还要清理已有的专项转移支付项目，取消现有的名不副实的过时的项目，整合重复交叉的项目。最后，试行纵向为主、横向为辅的转移支付模式。中国应将现有单一纵向转移模式改为以纵向为主，横向为辅的模式。在这种模式下，中央政府支持地方政府参与部分转移支付，贡献省按依法计算的结果向接受援助的地方政府直接划拨资金，增加了地区之间的相互支援，也就是将过去的“暗补”改为“明补”，不但激励了富省也鞭策了穷省，更符合中国地区之间差距较大的国情特点。
（四）观念转变：单纯农业向安居之所的转变
推进城乡基本公共服务均等化，是农民观念的转变过程。城乡基本公共服务均等化的推进一方面改变了农村的整体面貌，另一方面也带动了农村生产力的解放和发展。农村居民在还原其完整的、能动的“人”的地位的前提下，可以在农村进行地方性的生产或按他们自己的方式加入全球化，而不必成为世界工厂中的一颗任人驱使的螺丝。城乡基本公共服务均等化的推进将使农村走向现代文明，现代文明不仅是一种生产方式，也是一种生活方式。生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主。农村变成安居之所不再是可能，农村也不再是可以任其消亡的穷乡僻壤，而是可以体面地生活的地方。
参考文献：
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[2]丁元竹.促进中国基本公共服务均等化的基本对策及战略思路[G]//中国(海南)改革发展研究院.民生之路——惠及13亿人的 基本公共服务.北京：中国经济出版社，2008：5.
[3]中国(海南)改革发展研究院.加快推进基本公共服务均等化(12条建议)[J].经济研究参考，2008，(3).
[责任编辑 安世友]