西部县乡财政与转移支付问题研究
摘要：财政转移支付制度是分税制财政体制的重要内容，在现行分税制和转移支付制度下，西部不少县乡财政困难重重，根本无法满足基层政府提供公共服务职能的需要。本文从西部县乡财政及财政转移支付现状及存在的问题入手，侧重对改革财政转移支付制度作了一定的探讨。
关键词：西部；县乡财政；分税制；财政转移支付
中图分类号：F812.7 文献标识码：A
文章编号：1673-2111(2008)12-086-04
作者：金淑彬，成都信息工程学院经济学教授／陈静，成都信息工程学院管理学副教授；四川，成都，610103
一、西部县乡财政现状
长期以来，税收收入都是我国财政收入的主要来源。据中国统计年鉴资料显示，2007年财政总收入中，税收收入占财政总收入的比重为88.9％，而税收收入主要又是流转税和所得税收入。2007年扣除出口退税后的增值税、消费税、营业税实现的收入占全部税收的40.8％，企业所得税和个人所得税的比重为26.2％。我国自1994年实行分税制财政体制改革后，县乡要将100％的消费税和75％的增值税上缴，从2003年开始，又将各地增长较快的除铁路、邮政、银行及海洋石油天然气企业缴纳的所得税以外的其他个人所得税和企业所得税的60％上划作为中央财政收入，现行财政体制实施的结果是大大增强了中央政府的宏观调控能力。但与此同时，由于留给地方政府的是大税种的小部分和小税种的大部分，而且省级以下的分税制还呈现出“越往下越无税可分”的局面，从而造成全国不少县乡财政捉襟见肘，西部尤为突出”。据资料显示，2005年，全国共有财政赤字县556个，其中，东部地区仅有62个，中部地区只有146个，而西部地区就有348个。2005年，四川省除43个市辖区外，有138个县级市、县和自治县，其余全部县都是财政赤字县，有近1／4的县财政收入绝对数较上年减少。
取消农业税后，西部县乡财政收入进一步减少，如贵州省绥阳县农业两税(农业税、烤烟特产税)的收入，2005年就比2004年减少486万元：云南省广南县农业四税(农业税、农业特产税、耕地占用税、契税)收入占本级财政收入的比重从2002年的36.83％逐渐下降到2006年的22.75％。县乡财政一方面存在财权上划问题，而另一方面又存在事权下移的问题。上级政府在大量集中财力的同时，县乡政府还承担着本应由上级财政承担的大量公共品的供给责任，如农村义务教育、农村基础设施建设、农村社会保障支出等。这种财权与事权的不对称，造成西部县乡财政自给率(指本级财政一般预算收入与一般预算支出之比)很低，如2006年宁夏全区县乡财政自给率为30％，南部山区8县财政长期难以实现收支平衡，自给率仅为10％左右：云南省广南县县级财政自给率从2002年的27.08％逐渐下降到2006年的14.50％。
西部县乡财政困难的直接后果是，一方面严重影响了各地社会公共产品的正常供给。甘肃省静宁县界石铺镇25个行政村，目前没有一个村能够喝上自来水，通村路也都是土路，西川村小学的教室已严重倾斜；甘肃省庄浪县赵墩乡为了完成乡乡通柏油路的任务，由于没有资金来源，乡政府只好把任务划给村里，村里再划到户统一收钱或强行从他们的退耕还林款中扣钱集资；另一方面，造成县乡债务金额过大。截止2004年底，云南省县级政府累计负债333亿元，平均每个县负债高达2.6亿元；乡镇政府累计负债72亿元，平均每个乡镇负债480万元；重庆市潼南县共有31个乡镇，2005年31个乡镇全部负债，负债总额达到18706万元，很多乡镇负债额达到该镇全年财政收入的5倍以上。负债额最高的双江镇达2155万元，负债额最低的五桂镇为102万元；四川达县2006年底，乡镇债务总额46211.1万元，比2002年审计锁定乡镇债务32316万元增加13895.1万元，年均增加3473.8万元，乡镇平均负债722.1万元，债务最高的石梯镇已达1262万元。大量的债务积累成了县乡政府的沉重负担，而且这种没有法律依据和约束的地方政府借款还存在着借款方式不规范、资金使用方向随意性大、缺乏还款计划和还款资金来源等诸多弊端。
二、西部县乡财政转移支付现状及存在的主要问题
在财政集权体制下，政府间转移制度是保证地方财政顺利运行和平衡地区间财政收入能力的惟一途径。目前，我国按照财政部口径，转移支付包括财力性转移支付、专项转移支付、税收返还、原体制补助四种形式，其中，财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、调整工资转移支付、县乡财政补助(三奖一补)转移支付及结算转移支付六项。在转移支付形式中，真正属于均衡地区间财力差距，促进一国或一个地区基本公共服务均等化的转移支付形式实际主要是一般性转移支付。
在现行分税制情况下，中央财政只能通过转移支付制度对地方进行一定的财力支持。如1994至2005年，中央对地方转移支付占地方财政支出总额的比重从12.7％提高到29.3％。其中，西部地区更是由12.5％提高到51.1％，2005年以来依赖程度较高的省份是青海、西藏、宁夏、甘肃、新疆，而这些都属于西部的省份，这说明西部财政对中央财政具有较大程度的依赖性，从表1即可见一斑。
近年来，中央财政转移支付规模还在不断地扩大，在2007年6月公布的《国务院关于规范转移支付情况的报告》中披露，2006年，中央对地方财政转移支付9143.55亿元人民币，比1994年增加8682.8亿元，增长18.8倍，年均增长28.3％；2006年，中央对地方财政转移支付占地方财政支出总额的比重达30％；其中，中部地区由14.7％提高到47.2％，西部地区由12.3％提高到52.5％。温家宝总理在2008年政府工作报告中指出：2003年到2007年，中央财政对地方的转移支付累计4.25万亿元，其中87％用于支持中西部地区。这对于弥补地方财政缺口，消除各地区之间公共服务差距过大的问题具有十分重要的作用。但与此同时，我们发现，在财政转移支付过程中还存在着一些具体问题，主要体现在以下两个方面：
(一)现行财政转移支付制度补助形式不合理。2006年中央转移支付总额虽已达到1.35万亿元，但结构不合理，税收返还占比仍接近28.9％，专项转移支付和财力性转移支付中专项性质的转移支付合计占比近59.8％，发挥均等化功能的一般性转移支付仅占11.3％。“我们知道，税收返仍是以1993年为基期年，税收返还数额一基数+基数×系数×消费税和75％增值税增长率，这种建立在充分照顾各地既得利益基础上的税收返还形式具有明显的基数法色彩，不但没有发挥调节地区财力、平衡地区发展的作用，而且还有可能加剧地
区间财力分布的不均衡，有违财政分配中的公平性原则。西部地区由于经济不发达、税收收入水平较低，由表1可见，1999年到2005年西部12省区市的人均税收均低于全国平均水平，在这样的分配格局下，经济越不发达的西部，其税收收入就越少，因而其获得的补助就越少，进而使西部不少财政困难的县乡财政陷入更加困难的局面。同时，根据分税制改革方案，中央按公式计算税收返还数额返还省级地方财政，地方上级财政也应当按原则和比例逐级向下级财政返还资金，但实际情况是，中央通过确定各地的资金预留比例将资金完整地返还给了省级政府，但相当一部分省级并没有足额向下级财政返还收入，而是采取了一些与分税制改革方案不一致的做法。比如向下级财政借款、体制包干、总额分成或人为地压低向下级财政的资金返还比例，从而造成地方基层财政资金调度异常困难。此外，再来看专项转移支付，在中央对地方财政援助资金中，有相当一部分属于有条件的专项援助，一般要求地方必须对援助项目进行配套投入，其结果是，西部财政贫困的地区往往就因为拿不出配套资金而得不到中央的援助。
(二)转移支付资金的管理较为混乱。由于目前我国尚无转移支付方面的法律、法规，而且转移支付资金实行多头管理，管理权限分散，分配方法缺乏科学依据和标准，资金安排随意性大，缺乏有效的监督制约机制，致使转移支付资金难以保证其合理、充分地流向农村。据国家审计署《关于2005年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》资料显示：在2005年中央财政补助辽宁、陕西、内蒙古、湖南、贵州5省(区)的190项转移支付中，有53项存在内容交叉和重复问题，涉及资金55.66亿元，其中10万元以下的项目9415个，平均每个项目仅3.4万元，还查出部分项目计划与实际需要脱节、部分资金未在当年拨付使用等问题。此外，按《预算法》规定，地方各级政府应将上级补助全部编入本级预算，决算草案编制应做到收支数额准确，内容完整，从而便于地方各级人大的监督与管理。但据审计调查的资料显示：预算和预算执行编报不完整的情况还比较普遍，专项转移支付未编报尤为突出，使地方人大难以实施有效的监督。审计署抽查省级预算编报时还发现，2005年，贵州、云南、辽宁等20个省、区、市，本级预算共编报中央税收返还和补助收入3444.27亿元，仅为当年中央实际补助数的44.5％，为上年实际补助数的47.7％。除中央财政直接下达的补助资金外，中央各部委还通过“二次分配”在部门预算中安排了中央补助地方支出，2005年中央参与转移支付资金分配的部门多达37个，审计署抽查的15个中央单位在部门预算中共安排中央补助地方支出383.69亿元，但这部分资金并未纳入地方政府的预算中。预算编报的不完整性加大了各级人大的监管难度，从而大大降低了中央财政转移资金的使用效益和预期效果。
三、完善财政转移支付制度，缓解西部县乡财政困境
由于财政转移支付制度是平衡地方财力的一项主要措施，因此，从某一层面上说，改变目前财政转移支付制度中不合理和不尽完善的地方，可以更好地缓解当前西部县乡财政的困境。
(一)明确划分各级政府的事权和财权。目前，各级政府的职能既不符合市场经济体制对政府分工的要求，也不符合各级政府间政府职能事实上的变化需求。随着市场经济的变化，许多事物越来越具有外溢性，如交通的统一规划、生态环境的保护、疫情的防御和控制等，从而越来越要求中央政府的参与和协调。根据公共品区域受益原则，政府间事权划分的一个总体原则是：全国性的公共品由中央政府提供，具有区域外溢性的公共品由中央和地方共同提供，地方性公共品则由当地政府提供。具体来说，中央政府提供国防、外交、外贸管理、全国性的立法和司法、宏观经济稳定等全国性的公共产品和服务；地方政府应提供本地居民享用的地区性交通、警察、消防、教育、环保、地方性法律的制定和实施等公共产品和服务；对于具有跨地区“外部效应”的公共项目和工程，如跨地区的交通设施、环保等，中央政府应在一定程度上参与。此外，在调节地区间和居民间收入分配差距上，中央政府应负有更多的职责，毕竟中央承担的是全局性的宏观调控责任。虽然由于历史、社会经济状况等方面的原因，不同的国家抑或是同一国家在不同的历史发展阶段，政府间事权的划分都会有所不同，但在一定时期如三至五年内，必须首先明确各级政府的事权，并在此基础上进一步明确各级政府拥有的财权，同时，以法律的形式确定下来。
(二)财政转移支付应逐步以专项转移支付和财力性转移支付为主。一般情况下，当中央政府为了平衡各地财政收入水平差异时，采取以一般性转移支付为主的方式来实现公平；当中央政府为了增强地方提供公共产品能力时，则采取以专项转移支付为主的方式来达到效率目标：当中央政府出于激发地方政府积极参与意识的动机时，则可更多地采用配套性转移支付以发挥转移支付的粘合作用。由于目前财政转移支付制度中的税收返还形式不但不能均衡各地财力状况，而且还出现了经济越发达的地区财力状况越好，而经济越落后的地区财力状况越差的境况。因此，完善对西部县乡财政转移支付制度首先就应减少税收返还形式，取而代之的是以专项转移支付和财力性转移支付为主。其中，在一般性转移支付过程中，应逐步用“因素法”取代“基数法”来确定转移支付的数额。在因素的选择上，应注意其全面性和客观性，既要考虑各地经济发展水平的高低，财政能力的强弱，又要考虑到各地公共品和服务支出成本的差异，据此合理确定对各地区的转移支付规模，并及时公开一般性转移支付的分配办法、分配因素的基础数据和分配结果；对于专项转移支付应尽量减少地方配套补助，而较多地采用非配套补助形式。
(三)完善省以下政府及省际政府之间的转移支付制度
一个完善的转移支付制度既包括纵向转移支付形式，还包括横向转移支付形式。目前，我国的财政转移支付制度主要就是中央财政对各省(区、市)等地方财政的转移支付，形式过于单一。由于县乡政府处于我国行政区划的基层，其拥有的财权与事权不匹配而使其财政十分困难，为了改变这一现状，不仅要完善中央政府对地方政府的转移支付制度，而且还需进一步建立和完善省际政府之间的横向转移支付制度及省以下各级政府的转移支付制度，从多方面来增强西部县乡政府的财力。德国在实施横向财政转移支付制度方面即有较为成功的经验值得我们借鉴，德国横向财政转移支付制度是在各州之间进行财政转移支付，即通过法律形式，按照测定各州居民人数、测算“全国居民平均税收额”和“本州居民平均税收额”，由财力强的州拿出部分财政收入“捐给”财力弱的州。
(四)加强财政转移支付资金的管理与监督。为了充分发挥财政转移资金的预期效益，必须加强对财政转移支付资金的管理。首先，解决专项转移资金的重复拨款和交叉拨款的问题，防止“贪污”、“截留”、“挪用”等违法行为和“请客送礼”、“跑部前进”等“寻租”现象的进一步发生。在目前的情况下，要加强各部委之间的联系与沟通，统筹安排中央专项转移支付资金，避免各自为政；其次，解决好转移支付在地方预算中的编报问题。将财力性转移支付全额列入地方预算，对于中央对地方的专项转移支付，可按上年专项转移支付基数列入预算；三是解决好转移支付在地方决算中的编报问题。应尽快以法律形式明确将各类中央转移支付、横向转移支付及省(区、市)对下级政府的转移支付资金，全部列入决算，改变各地各行其是、编报不完整的现状。同时，增强财政转移支付资金的透明度，通过各种有效方式公开财政转移资金项目和金额等信息，让更多的人加入到对财政转移资金的监督上来。
(五)健全法律法规体系，规范财政转移支付行为。目前，我国政府间转移支付制度的依据，主要是1993年国务院关于实行分税制财政管理体制的决定和1995年财政部制定的过渡期财政转移支付办法等。这些都属行政规章，立法层次较低，缺乏权威性。政府间转移支付要作为一种规范性的制度建立起来，就必须遵从法制化的原则，从各级政府事权、财权的划分到转移支付的目标、原则、形式、分配方法、监督内容、违章处理等方面，应以法律形式确定下来，并辅之以必要的司法和审计措施，做到让财政转移制度运作的各个环节都有法可依、有法必依，从而保证该项制度运行的实效性。