“放权”是政府职能转变的重点

今年是中国政府换届的重要一年，深化机构改革，推动政府职能转变，正面临重要的时间窗口。最近出台的《国务院机构改革和职能转变方案》，一个突出的亮点是“放权”，即按照市场经济运行规律，在削减政府不适当干预经济社会的权力上，既有原则上的要求，也有具体、可操作的措施。

市场经济条件下政府应砍掉哪些权力？从实践层面看，具体涉及到三个放权：向市场放权、向社会放权、向地方放权，由此进一步激发经济和社会发展活力，走向公平可持续发展。

推动政府向市场放权

激发市场活力

完善市场经济体制，转变发展方式的核心在于理顺政府与市场关系，转变政府经济职能，改革政府主导的经济增长方式与经济运行机制。从改革政府主导的经济增长方式与经济运行机制的现实需求看，主要矛盾在于政府向市场放权。这些年，政府经济职能转变不到位，政府主导型经济增长方式与经济运行机制有所强化，主要在于政府向市场放权不到位。政府对市场的干预过多、过细，并侧重于短期市场干预，使得民营经济、中小企业发展面临难以克服的政策与体制瓶颈。在更大程度和更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用，重在推动政府向市场放权，在这个前提下实现政府经济管理方式由管微观、管审批、管短期向管宏观、管监管、管中长期转变。

一、进一步减少经济领域的行政审批权。在市场经济条件下确实需要防止“市场失灵”，但过多对微观经济主体设定前置性的行政审批，不仅会降低经济运行效率，降低经济活力，同时也难以保证企业在通过行政审批后就不会做出危害社会的事情，并造成权力寻租现象。因此，防止“市场失灵”主要不在于设置行政审批，最有效的办法是加强市场监管，变事前的控制为事后的有效处罚。这次机构改革和政府职能转变方案提出减少对企业投资项目、生产经营活动的审批事项，减少资质许可和行政事业收费，改革工商登记制度等，为减少经济领域行政审批权明确了改革对象。在下一步的改革中，需要结合非公经济新36条进一步细化落实，释放民营经济发展潜力。同时，也需要强化政府的市场监管职能。

二、推动垄断行业的经营权向社会资本放开。多年来，垄断行业存在的一个重要的理由是这些行业的发展关系到国计民生，由国有资本垄断经营才能克服“市场失灵”。从改革实践看，行政垄断这种经济管制方式不仅难以提高经济运行效率和提高社会的普遍福利，还会造成新的“政府失灵”。以这次铁道部并入交通运输部为例，铁路行业的政企分开迈出了重要一步，但并不意味着行政垄断被打破。铁路行业要健康发展，还需要打破行政垄断，建立有效的竞争机制。应当看到尽快破题垄断行业改革，尤其是打破行政垄断，已成为深化市场化改革、转变发展方式的重大课题。考虑到城镇化发展转型的迫切要求，需要尽快推动垄断行业的经营权向社会资本放开，打破民营经济进入的“利益玻璃门”，尤其是在铁路、电力、电信、邮政、石油等基础领域放开市场、引入竞争，广泛地吸纳社会资本投资，利用市场机制促进投资方向和投资结构转型。

三、减少资源要素价格的行政管制权。改革开放以来，价格改革采取了渐进式的步骤，在一般商品领域绝大多数产品价格已经放开，但资源要素领域的价格改革严重滞后。尽管煤炭价格放开了，但煤、电、油、土地、矿产资源等资源要素价格仍保持着不同程度上的行政管制。正是由于这些领域的价格管制，使得资源要素价格难以反映资源要素的稀缺程度，难以形成由供求关系决定的价格。由此使得资源环境成本难以反映到企业成本中去，造成低成本扩张、资源环境代价过高的投资扩张模式。从转变发展方式的客观要求出发，与破题垄断行业改革统筹考虑，应当尽快减少资源要素价格的行政管制权，逐步使资源要素价格能够充分反映稀缺程度和供求关系，使资源环境成本反映到企业成本中去，倒逼和激励企业成为经济转型升级的主体力量。

四、减少过多通过产业政策干预企业的行政权力。在特定条件下，产业政策有利于推动产业向社会需要的方向发展，但产业政策运用过多，就会造成政府对市场经常性的干预，不利于公平的市场竞争。2008年国际金融危机以来，以十大产业振兴规划出台为例，政府大大强化了产业政策。但也应当看到，危机时期的政策如果固化、常态化，就会使企业主要依靠优惠政策，而不是依靠市场竞争生存发展。这样，就很难通过市场机制实现优胜劣汰，反而不利于产业转型升级。从这两年太阳能光伏产业面临的困境看，主要靠政府优惠政策发展起來的企业往往是不长久的。应当看到，在发展战略性新兴产业、推动经济转型的初期，需要政府对一些特定的产业进行扶持，但不宜出台过多、过细的产业政策。减少过多通过产业政策干预企业的行政权力，才能强化市场竞争机制在促进经济转型中的有效作用。对于必须保留的产业政策，也应当建立在市场竞争的基础上。

推动政府向社会放权

激发社会活力

过去二三十年市场经济的发展，一个直接的结果是多元社会格局逐步形成，社会利益主体与利益诉求多元化的大趋势不可逆转。尤其是进入微博时代，以行政管控为主的社会管理方式不仅难以实现社会稳定和谐，还容易导致更多的社会矛盾。这就需要政府向社会充分放权，以更好地发挥社会力量在提供公共服务、管理社会事务、反映利益诉求、协调利益矛盾，建立促进社会和谐稳定的长效机制。

一、向社会公益组织放权。政府向社会公益组织放权可以直接产生的一个改革红利，就是能够调动社会力量参与公共服务供给，以弥补政府公共服务的不足。由于登记门槛过高，中国社会组织发育严重滞后，这使社会组织在反映基层诉求、加强社会沟通、促进社会公正、提供符合社会需求的公益服务等方面的作用远未发挥出来。以转变政府的社会职能为核心，进一步向社会放权，需要优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、社区服务等社会公益性组织，赋予他们更大的自主权。除了特别规定、依法限制的特殊领域，社会公益类的社会组织直接向民政部门申请登记，实行备案制，改变“双重管理”格局，真正给社会组织“松绑”，使社会公益类组织逐步走向“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自定活动、自主会务”。

二、向事业机构、“枢纽型”社会组织放权。科教文卫等领域的事业机构和工青妇、红会、扶贫基金会等“枢纽型”社会组织，是提供公共服务的重要主体。但由于政府对这些组织管理过多、过细，这些组织机构带有相当大程度的“行政化”特点，主要表现在组织管理僵化，难以适应社会多元的公共服务需求，公共服务效率不高。因此，政府向社会放权的一个重要方面就是在去行政化的前提下进一步向事业机构、“枢纽型”社会组织放权，建立完善的法人治理結构，使之成为“公益性、专业性、独立性”的社会组织。这样，可以走出一条公共服务与社会管理有机结合的新路子。

三、向基层社区放权。在城镇化加快发展的特定背景下，城乡社区的发展势头非常快，人口城镇化所需要的公共服务和社会管理，都需要以社区为载体。但目前的社区在很大程度上仍是基层政府的附属机构，其发展定位、组织架构、经费保障、管理制度等，制约了社区在公共服务和社会管理中有效作用的发挥。政府向社会放权，应加大对社区的放权，将更多的人事、财务、管理权力下放到社区，在逐步推进社区自治的基础上赋予其更大权限，把社区做实、做大、做强。通过赋予基层社区更大的自治权，将社区打造为基层公共服务和社会管理的重要平台。

推动政府向地方放权

调动地方积极性

中国是一个大国，中央地方关系事关改革发展全局。过去30多年中，中央地方关系的改革在推动市场经济体制的建立中发挥了重要作用。改革开放初期，对计划经济的突破，很重要的前提是中央改变了无所不包的经济管理权限，将许多经济管理权下放到地方。在决定建立市场经济体制之后，很快于1993年启动了中央地方分税制改革，通过事权下放调动地方积极性，财权上收强化中央的宏观调控能力。在这个前提下，推动了政府经济职能由微观管理向宏观调控的转变。目前的突出矛盾是，中央对地方经济社会事务的干预仍然较多，中央地方事权与财力不匹配，中央地方公共职责划分不清晰等。

在完善市场经济体制、转变经济发展方式成为主要任务的今天，中央地方关系改革仍需要加快推进中央向地方放权，在改变政府主导型经济增长方式的同时，建立规范的中央地方公共职责分工体制，逐步将中央和各级地方政府的公共服务职责明确化、法定化、可问责，以此规划各级政府的财力配置。

一、进一步下放投资、生产经营活动审批权。多年来的改革实践表明，中央对地方投资、生产经营活动过多地进行审批，强化了经济领域的行政管制，不利于调动地方积极性，不利于发挥市场作用。同时，也难以真正达到中央希望的结果，比如也会出现重复建设等结果。中央尽可能将投资、生产经营活动审判权下放给地方，有利于调动地方积极性。而且，地方政府比中央政府更接近地方项目，更能够获得项目的真实信息，由地方审批更能够提高决策效率和实现决策的科学性。因此，这次机构改革和政府职能转变方案中，很重要的内容是中央将投资、生产经营活动审批权尽可能地下放给地方。就投资审批权而言，对已列入国家有关规划需要审批的项目，除特定情况和需要总量控制之外，在按行政审批制度改革原则减少审批后，一律由地方政府审批；对国家扶持地方的一些项目，国务院部门只确定投资方向、原则和标准，具体由地方政府安排。就生产经营活动的审批权而言，凡直接面向基层、量大面广或由地方实施更方便有效的生产经营活动审批，一律下放地方。

二、进一步下放中观管理的决策权。改革开放30多年来，中央地方关系处理上，在区分微观管理和宏观管理上有了很大的进展，就是微观管理尽可能下放到地方，宏观管理尽可能上收中央，但事实上还有介于微观管理和宏观管理之间的，即中观层面的管理。比如一个地级市的经济社会发展规划，在现行中央地方体制下，需要由国家发改委审批。事实上，这些发展规划对地方的发展影响深远，需要作出大量的调研，以及谨慎、缜密的论证以保证其科学性。中央在这些方面如果管得过细，一方面难以真正管好，另一方面加大了中央层面的决策负担，还不利于充分调动地方政府的积极性和能动性。未来的改革方向是，尽可能将中观的管理放到省一级政府，由此使中央政府的决策负担降下来，把更多精力集中到事关长远和全局的能源、环境、对外开放等中长期战略职能的强化上，做好宏观经济管理。

三、进一步下放财政管理权。1993年以来的中央地方分税制改革不到位，很重要的是事权下放了，但财权下放不到位。这使得地方政府难以确保与履行公共服务职能相应的财力。因此，中央政府在向地方政府放权的同时，还需要下放相应的财权，使各级政府的事权与财力相匹配。

第一，建立一般性转移支付为主的转移支付制度。一般性转移支付与专项转移支付相比有一个很重要的区别，就是专项转移支付对于地方政府来说，不能灵活支配，而一般性转移支付地方政府可以灵活支配。目前以专项转移支付为主的转移支付制度不仅降低了地方政府的财政管理权，还造成“跑部钱进”现象。因此，提高地方政府财政管理权，需要逐步减少专项转移支付，建立公式化、以一般性转移支付为主的转移支付体系，提高地方政府公共服务的财力保障机制。

第二，加快培育地方主体税种，逐步形成地方税体系。地方政府财政管理权比较小，还表现为在现行中央地方分税制框架下，地方税缺乏主体税种，导致地方政府通过土地征用等不合理的渠道扩大财源，难以把公共服务作为自己的主要职能，造成地方治理难以克服的矛盾和问题。从现实情况看，下一步的税制改革调整应把房产税、物业税、个人所得税等更多地划归地方政府，作为地方政府稳定的税源。

第三，重点强化县（市）一级政府的财政管理权。在加快城镇化发展转型，推进城乡一体化的特定背景下，县（市）一级政府能否确保稳定的财源，对推进城乡公共服务一体化，加快人口城镇化进程十分关键。因此，需要省与中央在加大一般性转移支付的改革中，重点保障县（市）一级政府履行公共服务基本职责的财力，使其职能主要转变为提供公共服务、加强社会管理。

（作者为中国（海南）改革发展研究院院长）

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