财政转移支付对地区经济发展差距的影响

摘要：财政转移支付是政府调节区域经济发展的重要政策手段。本文利用甘肃省1994—2005年的分县数据，探讨了财政转移支付在缩小地区经济发展差距中的作用。研究表明：财政转移支付对接受地的经济增长有促进作用，适当的财政转移支付政策能够起到缩小地区经济发展差距的作用；甘肃省财政转移支付在分配中向相对发达地区倾斜，导致财政转移支付在客观上起到了扩大地区差距的作用。

关键词：财政转移支付；地区差距；经济增长；β收敛

一、导论

实行规范的转移支付制度，是缩小地区间社会发展差距，从而实现地区间经济均衡发展的重要举措(刘溶沧、焦国华，2002)。有许多文献(曾军平，2000；陈锡文，2005；张启春，2005；葛乃旭，2005；曹文俊、罗良清，2006)研究了我国财政转移支付对地区间财力差距的影响。然而，国内外关于财政转移支付对缩小地区间经济发展差距影响的研究相对较少，研究结论也不一致。Cashin和sahay(1996)利用1961—1991年印度20个邦的数据，发现越贫穷的地区得到的人均转移支付越多，认为印度的转移支付政策促进了地区人均可支配收入的收敛。Garcia—mila和Mcguim(2001)研究了西班牙中央政府和欧盟于20世纪80年代对西班牙17个地区的转移拨款，通过比较转移拨款项目实施前后这些地区的经济绩效，发现转移拨款无助于刺激私人投资和改善落后地区的经济状况。马拴友和于红霞(2003)利用1995—2000年中国分省数据的研究表明，中国的财政转移支付不仅未能起到缩小地区经济差距的作用，反而在扩大地区经济发展的差距。张明喜(2006)利用1995—2004年中国的分省数据，得到了与马拴友和于红霞(2003)相似的结论。

影响一个地区经济发展的因素非常多，如政治、经济、社会文化以及自然条件等。研究财政转移支付对地区经济发展差距影响的一个困难之处是，我们必须把其它因素的影响分离出来，才能够准确获知财政转移支付对地区经济发展的影响。上述研究财政转移支付对地区经济发展差距影响的文献，都把一个国家作为研究对象，事实上，同一个国家内的不同地区间仍然在诸多方面存在巨大差距(尤其是中国和印度这样的大国)，如果不能把其他因素的影响分离出来，所得结论的可靠性就值得商榷。就中国来说，相对于不同省份之间而言，同一个省份内不同地区之间所处的各种条件更加相似，因此，如果在研究中把那些难以分离出来的因素忽略掉，相对来说更加合理。鉴于此，本研究选择甘肃省作为研究样本，利用甘肃省县级数据，对财政转移支付对地区经济发展差距的影响进行实证研究。研究试图回答两个问题：一是财政转移支付是否具备缩小地区经济发展差距的潜力；二是目前的财政转移支付政策是否起到了缩小地区经济发展差距的作用。

本研究之所以选择甘肃省作为研究样本，是基于以下考虑：第一，甘肃省是我国欠发达省份之一，与发达省份相比，财政转移支付在政府财政支出中所占比重较大。因此，欠发达地区经济社会发展受财政转移支付的影响应该更显著，研究中可能更容易观察到财政转移支付对当地经济发展的影响。第二，甘肃省地域辽阔，各地区之间经济发展水平差距悬殊，便于我们了解财政转移支付对不同经济发展水平地区的影响。

本文其余部分安排如下：第二部分介绍甘肃省财政转移支付状况，第三部分介绍本研究的理论框架和模型，第四部分介绍数据和模型估计结果，第五部分是结论与政策建议。

二、甘肃省财政转移支付状况

“财政转移支付”是财政学范畴的专有名词，指政府间财力的纵向或横向转移。在市场经济条件下，财政转移支付既是一种经济手段，也是一种政治手段，对社会进步、经济发展、政治稳定等都具有重要作用。

1．我国财政转移支付的总体情况

我国幅员辽阔，各地自然条件、经济发展程度、公共服务水平等方面存在着较大差距。地区间的巨大差距要求我国必须实施有效的政府间财政转移支付制度，以保持我国区域经济协调发展和促进各地区人民共同富裕。我国系统引入“财政转移支付”这一概念以及着手建立较规范的财政转移支付制度，是1994年我国分税制财政体制改革以后才开始的(刘英，2002)。1994年的财政体制改革大幅度提高了我国中央财政收入占全国财政收入的份额，中央财政收入自财政体制改革以来一直占全国财政收入的50％—55％，但是仅仅负担全国财政支出的大约30％，其余的都转移给了地方政府，地方总支出的40％依靠中央转移支付提供资金(陈锡文，2005)。

经过十几年来的探索，我国基本形成了一般性补助、专项补助和各种政策性转移支付等多种形式并存的财政转移支付制度。财政转移支付制度的实施，保障了分税制改革的顺利实施，增强了中央的宏观调控能力，缓解了部分地区的财政困难，促进了全国和各地区经济的共同发展。但是，从总体上看，我国的财政转移支付制度目前还处于一种不规范、不完善的状态，无论在解决政府间财政收支不平衡方面，还是在缩小地区间经济差距方面，按照均等化目标和规范化的要求，都还没有取得令人满意的效果。

2．甘肃省各级政府对财政转移支付的依赖状况

自分税制财政体制改革以来，甘肃省按照分税制财政体制的要求，仿照中央对各省的财政转移支付办法，在地方各级政府间实施了财政转移支付制度。十几年来，甘肃省的地方财政转移支付在确保社会稳定、帮助财政困难县履行基本职能、加快县域经济发展和实现财政经济发展的良性循环等方面，都起到了积极作用。由于甘肃省各级政府来自本地的财政收入有限，因此，甘肃省财政状况的一个显著特点是各级财政对上级财政转移支付的严重依赖。在不依赖高层级政府财政转移支付的情况下，各级政府独立地为本级支出筹措收入的能力，称为财政自给能力(王雍君，2000)。本文用财政自给能力系数来．反映甘肃全省、市、县(乡级财政收入和支出包含在县级数据中)各级财政对上级财政转移支付的依赖状况：

财政自给能力系数＝本级财政-般预算收入/本级财政-般预算支出

展示了1994-2005年问甘肃全省以及市级、县级的财政自给能力系数。从全省来看，1999年之前的财政自给能力系数基本在0.4～0.5之间，表明全省财政支出的50％以上来自中央的财政转移支付；2000年之后全省的财政自给能力系数一直在0.3左右，表明全省财政支出的70％左右来自中央的财政转移支付。从县级来看，财政自给能力系数从上世纪90年代中期的0.5左右下降到2005年的0.2，表明财政转移支付对县级财政的影响越来越大。

甘肃省各级政府的财政自给能力近年来趋于下降的原因主要有两个：一是甘肃省经济基础薄弱，与全国水平相比各级政府的财政收入增长缓慢，尤其是县级财政，大部分都依靠上级补助过日子。二是自1999年我国实施西部大开发战略以来，中央政府加大了对西部欠发达地区的财政转移支付力度，这一措施提高了西部地区各级政府的财政能力，增强了经济落后地区政府提供公共服

务以及发展当地经济的能力。

3．甘肃省县级财政转移支付的数量和结构

反映了1994年以来甘肃省县级财政接受到的财政转移支付情况。为了剔出这一时期内人口变动的影响，使用了人均财政转移支付指标：用每年全省全部县级(包括县级市和区)财政所接受到的转移支付额除以当年的全省人口数。表中的总转移支付指的是各类转移支付的总和。从中可以看出，无论是财政转移支付的数量还是结构，1994年以来甘肃省县级财政所接受到的转移支付都可以分为两个阶段：1994—1999年为第一阶段，2000-2005年为第二阶段。

从转移支付的数量来看，第一阶段财政转移支付的数量较少，人均总财政转移支付在1994—1998年间一直维持在70元左右；而从1999年起，随着我国西部大开发战略的实施，甘肃省县级财政得到的转移支付数量迅速增加，从1999年人均总财政转移支付108.11元增加到2005年的458.74元，增加了三倍多。县级财政转移支付数量的迅速增加，明显缓解了甘肃省县级财政的紧张状况，自2002年起，县级财政基本保证了职工基本工资的按时发放，起到了财政资金保重点、保稳定的作用。

从财政转移支付的结构来看，第一阶段只有税收返还、原体制补助和专项补助三种形式。第二阶段增加了一般性转移支付和分类转移支付两种形式。其中：一般性转移支付是按照平衡各地财力差距的原则根据公式进行分配的，县级财政对这类资金的使用具有完全的支配权；分类转移支付不是一种单独的转移支付形式，它包括调整工资转移支付、社会保障转移支付、农村税费改革转移支付、民族地区转移支付补助、缓解县乡财政困难转移支付等几种，这几种形式的转移支付资金在使用范围上有一定的限制，作用介于一般性转移支付和专项补助之间，这里把它们汇总为一类，称分类转移支付。一般性转移支付和分类转移支付增长迅速，年均增长率分别高达34％和30％。

甘肃省县级财政转移支付存在的主要问题是形式较多，而各类转移支付的目标不是很明确，有些甚至与财政转移支付的本来目标背道而驰。如税收返还和原体制补助都是为了维持各地的既得利益，不能起到缩小地区财政差距的作用；专项转移支付的分配中，有一些需要地方财政提供配套资金，这不利于落后地区得到财政转移支付资金；一般性转移支付是按照缩小地区财力差距的目标设计的，但是目前的数量还比较少，如2005年仅占总财政转移支付的20％，对缩小地区间财力差距的作用很有限。

财政转移支付能够调节各地的财政支出水平，对各地的基础设施和公共服务水平产生影响，进而影响各地的经济发展水平，本文在下面的分析中，将重点考察财政转移支付对地区经济发展差距的影响。

三、理论框架和模型

现代市场经济国家普遍采用向欠发达地区倾斜的财政转移支付机制，人均GDP越低的地区，得到的人均财政转移支付就越多(胡鞍钢等，1995)。财政转移支付通过影响各地的公共支出水平，进而影响各地的经济发展。内生增长理论的代表人物之一Barro(1990)建立了第一个有关公共支出对经济增长作用的内生模型。他把公共支出引入到具有固定规模报酬的生产函数中，发现公共支出内生地改变了私人的投资回报，由此改变了长期经济增长率，因而从理论上证明了公共支出对经济增长确实有持久而显著的作用。Barro模型认为，生产性公共支出对经济增长的影响方向决定于公共支出规模的大小。在公共支出尚未达到最佳规模前，公共支出的增加有利于经济增长；当公共支出规模超过最佳规模后，税收的负面影响开始占主导地位，继续扩大公共支出不利于经济增长。欠发达地区所接受到的转移支付主要来源于发达地区的税收，因而通过财政转移支付提高欠发达地区的公共支出水平，不会发生因税率过高而给当地经济带来的负面影响。因此，某一地区接受到的财政转移支付与当地经济增长之间应当存在此所示的正相关关系。

据此，我们提出本研究的一个假说：对于不同的地区来说，如果我们控制了其他变量的影响，那么接受转移支付多的地区就会有更高的经济增长率，即财政转移支付对接受地区的经济增长产生正向作用。如果这一假说成立，那么财政转移支付就具有缩小地区差距的潜在能力。 在甘肃省85个县(包括县级市和区)中，县域间经济发展水平相差悬殊，同样存在着相对发达地区和相对落后地区，各县之间得到的财政转移支付也有很大的差距，本文将利用甘肃省的分县数据验证上述假说。

文献中估计财政转移支付对经济增长影响的方法有两种：一是差异中差异法(differences in differ-elites approach)，二是Barro(1991)构建的新古典增长模型，即β收敛系数法。Garcia-mila和Mcguiro(2001)采用了差异中差异法，该方法要求研究样本能够根据财政转移支付额的不同分成两组，两组间得到的财政转移支付数量有显著差异，而我们的数据不满足这一条件。因此，我们采用马拴友和于红霞(2003)、张明喜(2006)都曾经使用过的β收敛系数法。

所谓β收敛系数，是指落后地区某些经济指标逐步接近富裕地区水平的速度。新古典增长模型认为，偏好和技术相似的经济会收敛到相同的稳态，即落后的经济会比富裕的经济增长得快。在资本的边际产出递减的假定下，如果两个经济的生产技术相同，则贫穷地区资本的边际收益将大于富裕地区，于是，在生产要素可以流动的情况下，资本将从富裕的地区流向贫穷的地区，同时劳动因追求较高的工资率也向富裕地区流动，资源流动最终使两个经济的人均资本存量趋于一致，实现人均产出的收敛。

Barro(1991)构建的测算β收敛系数的计量经济学模型如下：

Ln(Y_t/Y_O)]/t＝α＋βLnY_o

(1)

其中，Y_t和Y_o分别表示末期和初期的经济指标(如人均GDP、人均收入等)，t为观察期年限。如果估计出的β＜0，则存在收敛(地区差距缩小)；如果β＞0，则发散(地区差距扩大)。上述模型中的β只取决于初期的经济指标，而与经济体中的其它变量无关，因此，利用模型(1)测算出的B收敛系数，实际上反映的是一种无条件收敛(unconditional convergence)，即绝对收敛。

事实上，各地区的经济增长率不但取决于初始的收入水平，而且取决于各地区长期均衡的决定因素，如储蓄率、人口增长率和制度变量等。除此之外，各地的经济政策、自然条件、人力资本等都会对各地的经济增长产生影响。如果考虑其它的影响因素，就可以设计一些新的变量加入到模型中：

Ln(Y_t/Y_O)]/t＝α＋βlnY_o＋∑γZ＋μ

(2)

其中，Y_t、Y_o和t与模型(1)中的定义相同，Z_i指其它参数，γi是Zj的系数。当加入这些新变量后，

β系数衡量的实际上是一种条件收敛(conditional convergence)，即收敛的速度将同时决定于其它变量。

在上述模型中，被解释变量实际上是观察期间内人均GDP的平均年增长率。如果我们在解释变量中引入财政转移支付变量，即各地每年得到的财政转移支付数量，则能够估计出财政转移支付对地区经济增长的影响：若财政转移支付的回归系数显著为正，则说明财政转移支付对经济增长有正向作用。

除了引入财政转移支付变量外，为了分离出其他因素对经济增长的影响，我们还将在模型中引入几个控制变量：人力资本变量、产业结构变量、贫困县虚变量、少数民族县虚变量。

模型中各变量的定义如下：

Y_t——末期(即2005年)县人均GDP；

Y_o——初期(即1994年)县人均GDP；

t——观察期年限，这里为11年；

财政转移支付——县人均总财政转移支付在观察期内的年平均值，模型中取自然对数；

人力资本变量——县人均受教育年限的对数值；

贫困县虚变量——国定贫困县取1，非贫困县取0；

少数民族县虚变量——少数民族自治县取1，非少数民族自治县取0； 产业结构变量的定义在下部分内容中有详细介绍。

四、数据和模型估计

1．数据

本研究的数据主要来源于历年的《甘肃年鉴》、《全国地市县财政统计资料》。

人均GDP：人均GDP是衡量经济发展水平最常用的指标。本研究中使用了甘肃省85个县(市、区)1994-2005年间的相关数据，并用GDP缩减指数处理为1994年可比价格。

人均财政转移支付：1994年以来的《全国地市县财政统计资料》详细记录了各县(市、区)每年从上级财政得到的各类转移支付数量。本研究中的人均财政转移支付是各类转移支付之和。研究中使用了1994-2005年的数据，同样用GDP缩减指数处理为D94年价格。

人均受教育年限：代表人力资本状况，根据2000年人口普查数据计算。计算中假定文盲或半文盲、小学、初中、高中、大学及以上人口的受教育年限分别为0年、5年、8年、11年和15年。引入这一变量是为了控制人力资本因素对经济增长的影响。

其中，W_i是初期第j个部门在县人均GDP中的份额，Y_jt和Y_jo分别是末期和初期甘肃全省第j个部门的人均产出增加值。因此，S实际上反映了各县产出结构的变化。根据资料的可得性，我们按照第一、二、三产业的划分计算各县的产业结构变量值。引入这一变量是为了控制各县的产业结构对经济增长的影响。

贫困县虚变量：我国在1993年开始实施《八七扶贫攻坚计划》，国务院在全国范围内确定了592个国家级扶贫工作重点县，其中甘肃省有41个。引入这一变量是为了分离出政府的扶贫政策可能对县域经济发展的影响。

少数民族县虚变量：甘肃省共有21个少数民族自治县，加入这一变量是为了分离出国家对少数民族地区的一些优惠政策对经济发展可能造成的影响。

2．估计结果

我们对解释变量进行不同的组合，采用异方差稳健最小二乘法(OLS)估计了六个方程。方程1的估计结果表明，新古典模型预期的地区经济发展水平的绝对收敛在我们的样本中不存在。从方程3到方程6，在加入了人均转移支付变量、人均受教育水平变量以及其它一些变量后，p的回归系数为负号，表明分县人均GDP存在着条件收敛，其中人均转移支付和人均受教育水平两个变量在每个方程中都达到了5％以上的显著性水平，表明这两个变量对分县人均GDP的收敛有显著影响。我们最为关注的人均转移支付变量，在5个含有它的方程中符号均为正，在方程2中达到了5％的显著性水平，在方程3、4、5、6中均达到了1％的显著性水平，表明人均转移支付对人均GDP的增长存在着稳健的正向作用。

财政转移支付对经济增长存在正向促进作用，验证了我们上文的假说：财政转移支付确实存在缩小地区差距的潜在能力。但是目前的财政转移支付政策在现实中是否起到了缩小地区差距的作用，还要看财政转移支付的分配情况：如果财政转移支付在分配中向相对落后的县份倾斜，那么财政转移支付就能在实际当中起到缩小地区差距的作用；如果财政转移支付在分配中向相对发达县份倾斜，那么财政转移支付就是在扩大地区经济发展差距。下面我们分析甘肃省县级财政转移支付的分配情况。

计算了1994-2005年间历年分县人均财政转移支付与人均GDP的相关系数，结果表明，在五类财政转移支付中，只有一般性转移支付显著地向欠发达县份倾斜，而税收返还、原体制补助、专项补助和分类转移支付都向相对发达县份倾斜，由此导致人均总财政转移支付与各县的人均GDP存在显著的正相关关系。这一结果表明，财政转移支付更多地分配到了相对发达的县。

五、结论与政策建议

本研究表明，财政转移支付有助于促进接受地的经济增长，适当的财政转移支付政策能够起到缩小地区经济发展差距的作用。但是，在我们以甘肃省为例所做的研究中，财政转移支付更多地分配到了相对发达的地区，因此，目前的财政转移支付政策不仅未能起到缩小地区间经济发展差距的作用，反而起着扩大地区间差距的作用。这一研究结论与马拴友和于红霞(2003)、张明喜(2006)的研究结论类似。我国财政转移支付未能实现缩小地区间经济发展差距的主要原因，是现行的财政转移支付政策具有明显的过渡性，未能从根本上触动各地的既得利益。虽然一般性转移支付具有缩小地区差距的作用，但是目前它的比例还比较低，难以有所作为。因此，为充分发挥财政转移支付这一政策工具在缩小地区差距中的作用，本文认为应当主要从以下两个方面完善我国的财政转移支付制度：

第一，规范财政转移支付形式。世界各国的财政转移支付形式，通常主要有两种：一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付的基本目标，是通过补助地方财政经常性收支缺口以促进基本公共服务水平在地区间的均等化。在目前我国的转移支付形式中，除专项补助外，其余的形式都属于一般性转移支付项目的范畴，因此，应当对这些财政转移支付形式进行合并，统一归入一般性转移支付，并按照均衡地区间财力差距的目标制定分配办法。专项转移支付是中央根据地方实际情况按项目确定的补助形式，通常具有特定用途，如支援农业支出、基本建设支出、支援不发达地区支出、重大自然灾害救济支出等。这是一种专项预算资金，不包括在地方财政体制规定的正常支出范围内。而目前我国专项转移支付的使用范围几乎涉及到了地方财政支出的所有项目，存在明显的职能错位。因此，我国应当借鉴国际通行的做法，并结合我国的实际情况，采取一般性转移支付和专项转移支付两种形式相配合的办法，逐步完善我国的财政转移支付制度。

第二，规范财政转移支付分配办法。在我国目前的财政转移支付体系中，只有一般性转移支付基本实现了统一的公式化分配，相对比较科学和规范，而其他类型的转移支付在分配中都存在着明显的问题。如税收返还虽然是按照公式分配的，但它建立在基数法的基础上，维护各地区的既得利益，不可能科学和规范；专项补助项目繁多，资金分配随意性大，分配过程不透明，资金零星分散，难以发挥财政资金的规模效应，而且助长了“跑部钱进”和寻租行为。规范财政转移支付资金的分配办法，其标志就是普遍采用公式化的计算办法。对于起均等化作用的一般性转移支付，要测算各地区的标准收入和标准支出，并考虑各地区的一些特殊情况，按照标准支出与标准收入的差额来分配财政转移支付资金；对于专项转移支付，也要尽可能采用公式化分配，对于那些难以进行公式化分配的专项资金，在分配中也应该做到公开和透明，以促进资金分配的公正和公平，对需要地方提供配套资金的项目，应当对欠发达地区给予适当照顾，减少欠发达地区提供的配套资金比例，以利于欠发达地区得到专项转移支付资金，促进当地经济社会的发展。

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