基于公共服务均等化的转移支付制度研究
摘 要：公共服务均等化是中国财政转移支付制度的最主要目标，一个卓有成效的财政转移支付制度是实现公共服务均等化的重要途径。虽然我国转移支付制度在不断完善，但均等化效果仍不理想。改革的重点是加大一般性转移支付力度，完善专项转移支付，进一步减少直至取消税收返还形式。
关键词： 转移支付 公共服务 均等化
一、公共服务均等化的内涵
关于公共服务均等化的内涵，大多数学者认为，公共服务均等化是我国公共财政制度改革的基本目标之一。即政府要为社会公众提供基本的、与经济社会发展阶段相适应的、体现公平、公正原则的大致均等的公共物品和公共服务。财政部财政科学研究所所长贾康（2006）认为，成熟的公共服务均等状态，表现为不同区域之间、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平的一致。然而，从起始到成熟，公共服务均等化要经历不同的阶段。每个阶段的具体重点、目标及表现是不同的。安体富、任强认（2010）为，均等化就字面理解包含均衡、相等的意思， 而均衡有着调节、平衡的过程， 最后达到相等。并将其总结为3种标准：最低标准、平均标准、结果均等，认为这3个标准是一个动态过程，在经济发展水平和财力水平还不够高的情况下，一开始首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目标是实现结果均等。张启春（2009）认为，公共服务均等化在不同国家不同时期具有不同的目标和程度水平。综合考虑中国目前的情况，基本公共服务选择基本标准即全国平均水平的折扣数更为现实。因此，公共服务均等化的目标是使在一个国家范围内，不同地区的居民能享受到大体相同的公共服务，或各区域地方政府为本辖区范围居民所提供的公共服务大致均等。邱霈恩（2003）认为，基本公共服务均等化不是基本公共服务平均化。均等化是基于公平原则和社会平均水平，把贫富差距控制在合理的范围之内，促进区域之间、城乡之间、经济社会之间协调发展，使不同社会阶层均衡受益，由此确保全体人民公平分享经济社会发展成果，保障公民基本权利，消除不和谐因素，有效解决我国转型期出现的各种社会问题。常修泽（2007）认为公共服务均等化可以从全体公民享有基本公共服务的机会均等、结果相等和尊重社会成员的自由选择权三个方面来理解。
公共服务的范围和均等化的确是一个动态的概念，在一定时期，在基本的公共服务领域政府应尽可能地满足该时期人们的基本物质需求，尽可能地使区域之间进而每个人都能享有同样的权利。当经济发展水平较低时，基本公共服务应只包括那些影响人们生存和发展的基础性项目，并采纳较低标准；随着经济发展水平的提高，基本公共服务范围不断拓宽，标准也不断提高；当经济发展水平很高时，基本公共服务最终可拓展为包括所有公共服务，并采纳结果平均标准。在特定的经济发展水平上，基本公共服务各个项目可以采用不同的标准，即在同一时点上，有的项目采用最低标准，而另外一些项目可能采用结果公平。我国地域广阔，各地经济发展水平差异很大，在当前我国经济发展整体水平不高、国家可控制财力有限的情况下，将全部公共服务纳入均等化范围的条件还不具备，所以均等化的公共服务范围应该有所限制，并且不同的公共服务项目均等化程度应该有所差异。
二、从计量回归实证分析的角度，对转移支付与公共服务均等化效果的分析。
很多学者通过使用标准差系数、基尼系数、泰尔指数等统计变量对转移支付在省际间差异进行了研究，通过不同侧重点得出了不同的结论。马拴友、于红霞（2003），通过对1995-2000年的数据进行实证分析认为，作为政府帮助落后地区发展的重要手段之转移支付，在该时期没有起到有效促进区域经济协调发展的目的。曹俊文、罗良清（2006）通过对不同地区间的计量回归分析认为，转移支付对均衡省际间的财力差距起到了一定的作用，现行的转移支付制度考虑并区分了经济发展程度的不同，对东部地区内部财政均等化效果较好，但未能有效地降低中部、西部地区内部省市之间财力水平的差异，特别是西部地区。王守坤使用核密度估计以及基尼系数、泰尔指数测算后发现，中央转移支付体制构建前后，即1980～1994与1995- 2009两个时段相比中国各省份公共交通基础设施服务、公共卫生服务以及公共教育服务等提供水平的省份间差异呈现出越来越大的趋势。王雍君（2006），利用城乡人均收入、人均财政收入、人均财政支出、城乡医疗卫生资源和城乡小学生均财政支出五个指标衡量地区间的差异，并分析了各项转移支付对基本公共服务均等化的效果。蔡红英（2008）用计量经济模型.对我国各种转移支付的均等化效果进行检验。表明：转移支付的均等化效果与上级政府的政策目标高度相关；专项转移支付若指定用于贫困地区或实现最低标准基本公共服务，其均等化效果往往会超过一般性转移支付；配套性专项转移支付的均等化效果，在现实中会打折扣；一般性转移支付均等化效果稳定。解垩通过对1995-2004年省级行政区面板数据的分析，得出税收返还加大了地区间公共服务的差距，而财力性转移支付和专项转移支付对公共品差距的缩小作用并不明显。此外，解垩还对转移支付的公共品因素进行分析，来考察政府转移支付政策的制定在多大程度上考虑了不同地区公共品数量因素。通过回归分析得出的结论是：现行的转移支付对地区公共品差距的考虑因素较少，缩小地区公共品差距的功能不强，这是目前转移支付达不到公共品均等化目标的一个重要原因。
在整个社会生产过程中，转移支付属于社会再分配范畴，实现居民公共服务水平均等化是转移支付的重要目标，大多数实证检验表明我国的转移支付效果并不理想，财政均等化政策并未发挥应有的作用。主要表现为：在我国现有转移支付方式中，税收返还和专项转移支付效果不佳；具有均等化效果的一般性转移制度比重过小，转移支付考虑的因素不太合理等。
三、均等化的转移支付制度存在的问题
我国公共服务提供不均有若干原因。但是， 就短期来看， 一个卓有成效的财政转移支付制度是实现公共服务均等化的重要途径。目前我国中央财政对地方财政的转移支付包括财力性转移支付、专项转移支付、税收返还及体制补助四种方式。其中， 财力性转移支付又包括： 一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和年终结算财力补助等方式。李兰英（2004）通过对转移支付制度的分析指出我国的政府间转移支付制度存在的问题：事权划分不清、规模过大、结构不合理、缺乏均等化效果等。安体富、任强（2007）认为，目前我国的转移支付制度存在以下四方面问题：一是转移支付形式过多，相互之间缺乏统一的协调机制，且各种形式的转移支付在均衡化的过程中有所交叉， 管理混乱；二是税收返还的制度设计不利于公共服务均等化的进行，由于央对地方上划的税收按基期年如数返还， 并逐年递增， 税收额多的地区得到的返还额多，其财力充裕，而税收额少的地区得到的返还额少， 财力依旧不足。这种对所有地区无差别的基数税收返还， 不仅未解决因历史原因所造成的财力分配不均和公共服务水平差距大的问题， 反而在新体制下肯定了这一差距， 这也不利于缓解地方收入分配不合理、不公平的现象；三是在转移支付形式中， 真正属于均等化转移支付形式的实际上只有一般性转移支付， 由于其所占比重很小，因此，均等化作用也很相当有限；四是专项转移支付规模过大， 且运行不规范，另外，部分专项转移支付项目设置交叉重复、分配制度不够完善、资金投向较为分散。
除了以上观点，我国转移支付制度还存在以下方面的问题：一是转移支付制度缺乏必要的法律支撑和保证， 1994 年颁布的《中华人民共和国预算法》对于支出的体制、范围以及转移支付制度没有法律规定。这反映了当时在中央和地方财政支出体制上认识的不统一和体制的不确定性，也使得目前的改革缺乏法律的支撑和保证。二是地方政府的事权和财权不对等，导致地方政府提公共服务的资金大部分来源于中央财政拨款，地方政府对转移支付的过度依赖导致地方政府努力程度降低。因此，转移支付制度的制定实施应将地方政府的激励机制考虑在内。三是转移支付在东、中、西部地区分布不合理。中西部地区人均财政收支较少，且西北部、东北部地区人均财政收支差额要大于其他地区，转移支付的份额加大，体现了国家对开发大西北和振兴东北老工业基地的政策导向。但是，不能忽视对中西部其他地区的政策扶持项目，使转移支付在地区间合理分配。否则，短期内会带动西北部和东北部地区的快速发展，有利于基本公共服务水平的提高，但是长期势必会造成中西部其他地区的相对落后，加大与其他地区的差距。加大中西部地区内部的差异。四是在确定转移支付额度的时候，我国转移支付制度并没有一套合理、完整的法规可循，随意性较大，没有将地区间公共物品的差距考虑在内，由此可知，转移支付制度的制定并没有深入实现公共服务均等化的目标。
四、从政策措施角度对均等化的转移支付制度的完善
公共服务均等化的主要实现手段是政府间转移支付制度。按照基本公共服务均等化的要求，规范和完善政府间转移支付制度，是缩小地区和城乡公共服务差距的关键。公共服务不均的产生有多重原因， 因此， 解决办法是多维度的。世界银行专家沙安文于上问题世纪90年代开始把国际上关于转移支付的经验大量向中国进行了介绍，沙安文、沈春丽、邹恒甫（2006），通过对地区经济差异、教育、基础设施等方面的研究，认为政府间转移支付能够提高公共物品供应的竞争，促进公共物品在地区间的平等分配，要建立地区间的合作关系，逐渐减少地区对转移支付的依赖性。赵振慧（2012）主张从技术角度和立法角度规范转移支付结构和资金使用方法，实行中央与地方财力分配体制的法制化。他认为，优化转移支付结构是一项系统工程，理应同我国的财政体制改革、法律体系的完善等多方面结合起来。李英兰（2004）在研究我国政府间转移支付存在问题的基础上，建议从法律高度科学界定各级政府事权、简化转移支付形式、清理专项拨款、完善转移支付额度的计算方法。安体富、任强（2007）认为，首先应建立公共服务型政府，减少政府干预。其次，完善财政体制，实现财权事权一致。最后，还应完善均等化转移支付制度：试行纵向转移与横向转移相结合的模式；将财力性转移支付整合为一项统一的一般性转移支付；科学界定专项转移支付标准， 控制准入条件和规模等等。曹忻提出，还应完善社会保障体系。建议征收社会保障税，为社会保障提供资金来源。从而减轻政府财政负担，缩小政府间转移支付的补助范围和金额。
不同类型的转移支付由于政策设计初衷和运作机理不同，实现财政均等化的绩效也有所不同。目前国内学术界较流行的观点是增加财力性转移支付占整个转移支付的比重，减少专项补助的比重，取消税收返还形式的转移支付。针对我国现行转移支付制度存在的缺陷，我们需要对其进行逐步完善。首先，在转移支付资金分配"因素法"中，为了充分考虑公共品因素，实现公共服务均等化目标，应给予公共品以较大权重，通过客观的标准和科学的公式来确定转移支付额。其次，专项转移支付大多实行相应的配套政策，有利于刺激地方提供基本公共服务，但在许多发展中国家，过多、过高的配套支出要求可能造成资金大量流向发达地区；或者是财政困难地方虽然争到了专项，但实际上没有能力提供相应的资金配套，影响了公共服务的效果。因此，取消某些特定类型的专项转移支付的配套政策，有利于地区间公共服务均等化的实现。再次，针对专项拨款的项目种类繁多，分配缺乏科学的依据和标准这一弊端，有必要根据政府在新时期的职能、公共财政的框架要求重新梳理、调整、规范专项拨款，明确专项拨款在整个转移支付中所占比例、界定其使用的范围和方向，协调专项拨款与一般性转移支付的职责分工。在教育、公共医疗卫生、社会保障等领域也可适当借鉴美国分类拨款的经验，以分类拨款替代过于繁琐复杂的专项拨款项目。最后，建立一套行之有效的监督制约体系和科学合理的效益评价与考核指标体系，对财政转移支付资金的分配程序、使用过程、经济效益进行跟踪反馈和评价考核，可以确保财政资金使用效益的最大化。
参考文献：
[1]张启春《区域基本公共服务均等化与政府间转移支付》 [J]-华中师范大学学报（人文社会科学版）2009，48（1）
[2]安体富、任强《政府间财政转移支付与基本公共服务均等化》[J]-经济研究参考 2010，47
[3]张恒龙、葛骅《转移支付的类型、资金分配结构与财政均等化绩效--来自我国的省际经验分析》[J]-经济经纬 2012，1
[4]安体富、任强《公共服务均等化： 理论、问题与对策》[J]-财贸经济2007，8
[5]中国财政学会课题组《公共服务均等化问题研究》[J]-经济研究参考2007，58
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[7]蔡红英《转移支付的均等化效应分析》[J]-当代财经 2008，4
作者：张惠靖，（1987--），女，河南郑州，浙江财经大学财政与公共管理学院11财政学。
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