集体经营性建设用地入市收益分配问题研究综述
[摘要]如何妥善处理好集体经营性建设用地入市流转的收益分配问题是集体经营性建设用地制度改革的关键之一。从参与收益分配的主体和分配方式以及相关制度建设三个方面对现有研究进行梳理，以对集体经营性建设用地入市收益分配问题及改革方向形成一个较为清晰的认识。研究发现，完善土地增值收益调节金征收和集体内部收益分配制度是进一步实现改革目标的关键。
[关键词]集体经营性建设用地;收益分配;土地增值
[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A
集体经营性建设用地改革作为中央新一轮农村土地制度改革的重要内容，改革试点已经进入关键的收官阶段，学界对改革试点的经验与问题进行了充分的探讨和总结。如何妥善处理好集体经营性建设用地入市流转的收益分配问题被认为是影响最大、矛盾最集中的核心问题之一（王小映，2014;陈红霞，2017）。围绕“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”的改革目标，许多学者从不同的理论视角进行了解读，并对改革实践中出现的不同分配模式进行评析和对比，形成了丰富的研究成果。本文将从参与收益分配的主体和政府与集体、集体内部的分配方式以及制度设计的完善等方面对相关研究成果进行综述，以期为进一步的研究和改革实践提供可能的参考。
1 对收益分配主体的研究——政府是否应参与分配
1.1 理论层面：土地增值收益分配关系的重构
盖凯程和于平（2017）认为，集体经营性建设用地入市的实质就是土地增值收益在各利益主体之间的重构。在集体经营性建设用地入市过程中，政府不再是直接相关的土地权利主体，但在公共基础设施建设、土地用途规划与管制以及相关制度建设等方面的职能又对集体建设用地的增值和入市产生深刻影响，因而入市收益分配的依据和政府的身份定位也要产生相应的转变。
1.1.1 政府参与分配的依据：从“产权原则”到增值贡献。“绝对产权学派”从绝对的土地所有权出发，认为入市流转收益应全部归集体土地所有权人，即农民集体经济组织，政府无权参与分配。但集体经营性建设用地入市收益分配并不只是基于产权原则的分配，还涉及到复杂的土地增值问题，政府能否参与入市收益分配实质上是土地增值的分配问题（王小映，2014）。
很多学者围绕集体经营性建设用地基于政府的公共行为而产生的土地增值分析了政府参与入市收益分配的合理性。陈红霞（2017）认为集体建设用地的增值实际上是政府基础设施建设产生的外部正效应。杨雅婷（2015）认为国家基于对集体经营性建设用地地租的贡献而应当参与流转收益分配。杨庆媛等（2017）认为政府应获得部分土地增值收益以体现政府进行基础设施投入对土地价值增值的贡献。赵振宇等（2017）認为，集体经营性建设用地可以流转并产生增值的重要原因之一是地方政府对于区域基础设施的投入改变了土地利用条件，使土地使用者愿意支付一定的租金，所以地方政府可以通过收取管理费用或土地增值税等形式参与入市增值收益分配过程。
1.1.2 政府角色的转变：从土地所有者到公共管理者。从土地增值的产生来分析入市收益分配问题，核心仍然是对土地增值收益分配如何“公私兼顾”的讨论，但涉及的权利主体、利益关系的重构使得政府的身份定位和职能也要发生相应的转变。张晓山等（2015）指出，理清政府与市场边界、建立张弛有度的“政农关系”是高效开展入市的重要前提条件。施建刚和徐奇升（2015）认为，集体建设用地流转中地方政府受主观自利和体制因素两方面影响而存在过度行政干预、治理隐性流转乏力和流转制度供给不足等偏差行为。
申端帅等（2019）将入市中的政府职责概括为构建制度环境、培育市场、市场准入管理、协调收益分配和维护市场秩序等方面。王小映（2014）提出，集体经营性建设用地因规划管制引起的个别性的土地增值要归于作为公共管理者的政府，而不是作为土地所有者的政府。这就要求在入市收益分配中，政府作为公共管理者必须完善城乡一体的建设用地市场体系，统筹协调和改革完善土地财产补偿和土地增值公平分享的政策体系。
1.2 现实层面：土地财政背景下的现实需要
地方政府土地财政模式已介入国民经济社会发展的各个环节（刘守英，2018）。王玉波（2016）认为农村建设用地入市必然对地方政府长期倚重的土地财政造成冲击，社会经济发展情况不同的地区受影响程度不同，并提出了相应的应对措施和调控政策，但大都免不了地方政府要从入市收益中“分一杯羹”。文兰娇等（2018）发现，尽管大部分出让收益归农民集体，但从交易税费中的“土地增值收益调节金”等名目可以看出地方政府对集体建设用地交易“舍不得放手”。杨雅婷（2015）通过博弈模型同样发现，地方政府参与流转收益分配是集体经营性建设用地流转制度顺利改革和推行的一个重要保障。岳永兵和刘向敏（2018）认为，政府参与分配其实也是在当前土地财政模式下，对政府放弃征地卖地收益的补偿，这一观点较为直接明确地揭示了政府参与分配的现实意义。
有学者进一步厘清了土地财政背景下政府在集体建设用地入市流转与收益分配中的身份定位及其与集体、农民之间的关系。伏绍宏等（2017）认为政府征收的土地增值收益调节金从本质上看并不是国家与集体经济组织及农民进行的利益平等切割，而应属国家强制征收行为，收益分配表述在集体经济组织、农民间更为适宜。伍振军和林倩茹（2014）认为政府是市场监管者而非市场主体，不能参与收益分配，其收益主要通过建立不动产制度，征收土地增值税来实现。这些学者将政府通过征收税费获得的收益与参与收益分配区分开来，更加强调了政府作为公共管理者的定位。
1.3 小结
与国有建设用地出让相比，政府不再是集体经营性建设用地入市中的土地权利主体，从产权原则的角度无权参与初次分配。但政府通过公共基础设施建设、土地用途规划与管制等公共职能的发挥而对集体经营性建设用地增值做出贡献或产生影响，因而有权参与二次分配，这一点已在大多数学者中产生共识。同时考虑到土地财政转型阶段的现实需要，政府可以以公共管理者的身份通过收取管理费用或土地增值税等形式来参与分配过程，收取的税费应优先用于农村基础设施建设、农村社会保障等用途。
2 对分配方式的研究——如何保障农民的土地财产性收入
黄小虎（2003）较早就提出，集体经营性建设用地流转制度和土地征收制度改革的目标是一致的，核心都是在土地流转的收益分配比例上让利于民。在实践中，集体经营性建设用地入市为农民带来的土地财产性收入往往取决于政府与集体经济组织之间和集体内部两个层次的分配关系。
2.1 政府与集体间的分配
谢保鹏等（2018）研究发现，征收模式下农民集体获取土地增值收益比例为23%;入市模式下，农民集体获取土地增值收益比例为64%（高调节金）或84%（低调节金）。由此可见，集体经营性建设用地入市改革明显改变了政府与农民集体对土地增值收益的分配格局，提高了农民集体享有的土地财产性收益，而政府从入市收益中提取调节金的高低是决定农民集体收益提高程度的关键之一。学者们对政府与农民集体间分配方式的讨论也大多围绕土地增值收益调节金。当前试点地区对调节金的性质定位往往不够明晰，征收方式大多模糊了入市收益与土地增值收益的差异，这也是引起学者们关注较多的两个问题。
2.1.1 土地增值收益调节金的性质问题。当前在理论和实践中普遍存在着对土地税、地租、地费界定不清的问题（曲福田等，2018）。王小映等（2006）将农地转用中政府取得的土地增值收益分为税费形式的初次土地增值收益和土地出让金形式的二次土地增值收益，其中土地出让金的本质是使用年限内的地租收益，这一点已形成共识。但入市中政府征收的土地增值收益调节金的性质在实踐中仍不明晰（林超等，2019），主要原因还是在于政府的管理、投资等行为对入市具有深刻影响，与交易主体之间产生了经济交换关系，而不仅仅是凭借政治权力对交易主体强制征税的权利义务关系，特别是在试点阶段，调节金往往有着管理费用和土地增值税的双重性质。
财政部2016年发布的关于土地增值收益调节金的暂行办法规定以土地增值收益的20%～50%征收调节金，由此可见在制度设计中调节金的本质更接近于土地增值税。但在改革实践中，试点地区普遍以入市成交价款为基数征收（周应恒和刘余，2018），虽然在一定程度上是由于对调节金性质把握不准确（林超等，2019），混淆了国家、土地所有者、土地使用者之间基于权利义务关系的土地税与基于经济交换关系的地费（曲福田等，2018），但考虑到改革试点阶段政府在入市中承担着制度建设、市场培育与管理等职责（申端帅等，2019），在资金和管理投入的前提下，政府以成交价格为基数征收调节金作为管理费用，在理论和实践中也具有一定的合理性，伏绍宏等（2017）就认为调节金应属行政事业性收费，王小映（2014）也认为在试点阶段和市场开放前期，土地增值收益可以以费的形式按照土地出让总价款的一定比例征收，在逐步建立完善不动产税制后再以土地增值税的形式征收。吴昭军（2019）则认为由于征税目的不同、入市环节不适合以增值额为计税依据以及集体土地增值收益不属于我国现行土地增值税的征税对象，集体经营性建设用地入市环节不适用土地增值税，建议增设集体土地入市所得税。
2.1.2 土地增值收益调节金的征收问题。调节金征收基数方面，《暂行办法》规定以土地增值收益为基数，但林超等（2019）对比若干试点县市的征收模式发现，大多数试点区以成交总价为集体建设用地入市调节金征收基准，模糊了政府与集体二者在土地增值收益形成的贡献度。岳永兵和刘向敏（2018）认为增值收益计算比较繁琐，入市地块的开发和取得包含大量的直接成本和间接成本，构成复杂，国家尚无可参照的标准。蒲方合（2017）也认为出让环节土地增值收益调节金征收中存在的一个关键问题就是出让所取得的土地增值收益很难确定;周应恒和刘余（2018）认为，如果按照增值收益征收调节金，一个关键矛盾就在于成本核算的过程“谁来算”和“算谁的”，因此以出让总价为基数是协调各方利益的一种选择，满足了现阶段操作便捷性的现实需求。而伏绍宏等（2017）发现，这种为协调各方利益、方便实际工作而对土地增值收益进行的模糊处理反而会成为调节金征收金额及比例受到一些集体经济组织及农民质疑的重要原因。
调节金征收的类别和比例方面，当前各试点地区设定的标准差异较大，虽然这主要与各地不同的经济发展状况、土地市场现状、政策背景等相关，但林超等（2019）认为存在征收类别划定缺乏长效性和征收比例范围设定过于宽泛的共性问题，并指出原因：集体经营性建设用地入市范围不够明确;对土地增值收益调节金性质把握不准确;《暂行办法》对征收实施办法规定过于宽松。吴昭军（2019）指出，不同地区和同一地区不同地块的调节金征收比例差距较大，难以在法理和制度上获得支撑，公正性和合理性欠缺;另一方面，因缺乏确定性和统一性，难以为未来构建普遍适用的正式制度提供支持。
2.2 集体内部的分配：集体经济组织发展与农民增收的长效机制
高圣平和刘守英（2007）指出，集体建设用地入市流转的立法宗旨就是让农民分享土地增值收益的成果。杨庆媛等（2017）将入市后农民直接和间接增加的土地财产性收益分为直接分红的租金、集体经济组织股权分红的股金、农民就业方式转变的薪金和入市收益用于基础设施建设、社会保障等福利事业的公益金四类。集体内部的分配作为与农民利益最直接的一层分配关系，不同分配形式都应以直接或间接增加农民土地财产性收益为目的。
2.2.1 集体内部分配的法理基础。分析入市收益集体内部分配关系的一个关键是从集体产权制度出发分析集体经济组织的性质及其与农民成员权的关系。张晓山等（2015）认为我国农村集体所有权是一种“新型的总有”，不同于历史上以团体成员共同生存为目的的总有制度，是更接近于个人支配的权利形态，有利于财产的最有效利用和流转。而集体成员的这些权利是何种性质的权利，学界也进行了广泛的探讨，其中王瑞雪（2006）认为“成员权是以土地权利为核心的身份权”，强调了土地资源在集体资产中的核心地位。臧之页和孙永军（2018）进一步指出，《民法总则》以法律形式明确了集体经济组织的市场经营主体地位，未来的集体经济组织必然是“公司化”的新型农业生产经营主体，集体经济组织成员权本质上就是“股东权”，类似于股东基于财产性投入而对公司享有的股权，这一观点从法理上构建了集体留存入市收益和集体内部股权分红的理论基础。
2.2.2 集体内部分配管理。对于入市收益集体留存部分的管理，陈红霞（2017）提出尝试建立固定收益与长期分红相结合的集体内部收益分配模式。固定收益即直接分红，而“长期分红”是根据当地经济社会发展和集体经济组织运行的实际情况，采用土地入股、年租制、建设物业收取租金等方法，将入市收益长效化。赵振宇等（2017）建议，集体留存的入市收益管理可以在目前“村账镇管”的基础上参考国资委的管理模式，政府确立专门负责管理农民集体资产的行政管理部门，加强对集体改制和集体资产经营管理、监管与审查等公共事务的指导。
但曲福田和田光明（2011）指出，我国大多数地区的集体经济组织缺乏有效行使集体所有权的组织形式和程序，成员也缺乏行使集体所有权的内在动机。陈小君（2017）认为我国私法权利体系对成员权制度缺少关注，对农民集体及其成员权缺乏细致深入的研究。面对农村集体成员权的理论研究不足和实践中农村集体经济组织自治能力的现状，很多学者对入市收益分配中股份制能否有效推行，能否切实保障农民知情权、决策权、监督权存有疑虑。岳永兵和刘向敏（2018）认为，集体留存入市收益的比例应与其民主自治能力成正比，体现成员对村民自治管理的信任程度。而赵振宇等（2017）认为，股份制的推行或许能对集体经济组织发展起到反馈促进作用，集体每年兑现的土地分红使农民认识到保留集体成员身份具有实际的经济意义，进而驱动集体成员关注集体经济组织的发展，从而形成集体经济组织向规范化发展的内在动力，为入市收益分配奠定有利的主体基础。
此外，集体成员的社会保障也是集体内部分配中的一个关键问题。周应恒和刘余（2018）认为，入市与征收“收益相当”的标准还应考虑社会保障等潜在收益，尽管农民在征收的过程中实际获取的资金收益不高，但其获取的社会保障指标是一项重要收益，这在入市中往往难以实现。而臧之页和孙永军（2018）认为集体经济组织股份制分红的机制在成员可以直接享受由土地增值而带来的收益的同时，一定程度上也能够解决失地成员的未来发展和社会保障问题，可能比某些地区采取的“以土地换社保”的做法更有利于农民权益。
2.3 小结
政府与集体之间的分配中，以土地出让成交价为基数征收管理费性质的“土地增值收益调节金”只能作为试点探索阶段的“权宜之计”，增值收益核算方法亟需国家标准，但学界尚未形成一致意见。征收比例则应由中央政府给予指导性规定，各地根据社会经济发展状况、土地市场状况甚至不同交易案例的具体情况灵活制定，很难也没有必要制定强制性的统一标准。
集体内部的分配中，虽然以股权分红形式将入市收益作为集体资产统一管理使用有利于建立起集体经济组织发展和农民土地财产性增收的长效机制，但面对当前农民集体自治和民主管理能力的现状，保障农民知情权、决策权，按照农民意愿分配集体收益可能是最好的选择。
3 对入市收益分配制度改革的探讨
构建城乡统一的土地收益分配制度是集体经营性建设用地入市制度改革的核心任务之一。陆剑和陈振涛（2019）认为，《土地管理法》修订中应对出让收益、再转让收益在相关利益主体间的分配进行更加明确的规定。本文从以下几个方面对入市收益分配制度进一步改革方向进行梳理。
3.1 强化政府公共管理职能，协调好各类土地经济关系
随着入市制度逐渐成熟，政府应逐步退出对土地市场的干预，回归公共管理者的定位。申端帅等（2019）建议将深化政府职能“放管服”改革与集体经营性建设用地入市制度改革相结合，解决入市过程中存在的政府职权交叉等问题。朱一中等（2013）认为，政府应逐步退出土地市场的经营，通过以土地增值税为主的土地税收形式回收土地增值收益，回归其公共管理者的角色定位。王小映（2014）提出，在开放集体经营性建设用地流转市场的同时，必须建立和完善城乡一体的不动产税费体系，规范和调节入市流转中的土地增值收益分配，这也是下一步改革中政府作为公共管理者的一项关键工作。
3.2 明晰调节金的性质，规范增值收益测算方法
政府与农民集体之间的分配关系中，关键在于土地增值收益调节金的征收。杨雅婷（2015）认为，国家参与集体经营性建设用地入市收益分配的最终模式应是仅以税费的方式参与收益分配。文兰娇等（2018）通过寡头模型的分析，提出通过测算最优税率厘清政府与集体的贡献和收益分配边界，逐步实现整个土地市场从垄断到寡头的供给侧收益分配均衡。吴昭军（2019）则建议增设新税种——集体土地入市所得税，这一观点尝试对土地增值收益调节金的税费性质进行更加清晰的界定。
针对目前争议较多的以出让成交价为征收基准，增值收益难以测算的问题，林超等（2019）较为明确地提出以三年内该地区全部国有建设用地成本的平均值作为该地区集体经营性建设用地入市成本。虽然其操作性仍有待实践检验，但还是能够为当前制定相关标准提供有价值的参考。
3.3 规范入市收益内部分配管理制度
农民集体内部的分配关系中，关键在于维护集体成员权益，建立农民土地财产性收益增长的长效机制。曲福田和田光明（2011）提出，在坚持集体土地所有制的前提下，农村土地产权制度改革的方向是不断强化和完善集体土地使用权物权属性，强化产权激励和约束。在集体土地产权改革的背景下，伏绍宏等（2017）建议在具体政策设计中进一步鼓励与引导集体经济组织采取股权量化方式分配集体留存的入市收益，让成员能够更多、更好地分享集体资产的长期增值收益。臧之页和孙永军（2019）认为，未来的农村集体经济组织必然是“公司化”的新型农业生產经营主体，农村集体经济组织成员的成员权本质上就是“股东权”，其内容、权能、救济等规定也将越来越明晰和合理。这一发展趋势也有利于入市收益集体留存部分的有效使用与股权分红。
4 结语
长期以来城乡土地二元分割的产权制度决定了集体经营性建设用地入市改革亟待解决的一系列问题，建立兼顾公平与效率的入市收益分配制度是其中的关键之一。在明晰集体经营性建设用地的范畴和权能的前提下，厘清其增值来源，增强政府公共管理职能是入市收益分配的基本要求。在此基础上，完善土地增值收益调节金征收和集体产权制度改革背景下的集体收益内部分配机制是入市收益分配制度进一步改革的具体需要。
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