高等教育财政性支出绩效评价的文献综述
[摘要]高等教育作为一种典型的“准公共品”，被认为既能够给受教育者带来收益，又具有强大的正外部性，能够提高国民素质，促进社会进步，是财政支出的重要组成部分。在市场经济下，如何监督和管理高等教育财政经费，合理规划和控制对高等教育支出的财政资金，提高财政资金的使用效率，合理配置财政资源，提高教育质量，成为财政性高等教育支出绩效评价体系的核心。通过从高等教育属性、高等教育财政性支出效率与公平、高等教育财政性支出绩效评价内涵、高等教育财政性支出绩效评价标准和指标体系，高等教育财政性支出绩效评价方法等多个角度，对国内外的研究现状进行了评述，以期为相关理论研究提供参考。
[关键词]高等教育；财政性支出；绩效评价
[中图分类号]F81245[文献标识码]A[文章编号]2095-3283（2017）04-0155-04
一、关于高等教育产品属性的研究
斯蒂格利茨[1]、哈维·罗森[2]、范里安[3]等学者坚持高等教育是私人产品。还有一些学者认为高等教育是公共产品，应该由政府出面买单，如张保庆[4]、姜毅超[5]等。但是萨缪尔森[6]、王善迈[7]却认为高等教育是准公共產品（quasi-public goods），具有多样并巨大的外部性。这一观点国内外许多专家学者（Vaizey[8]； Eckaus[9]；Blaug[10]；Levin[11]）达成共识，成为政府进行高等教育财政支出的重要经济学基础。布鲁斯从成本分担的视角分析高等教育的成本可以由政府或纳税人、家长、学生、捐赠个人和机构四部分共同承担，进而确定高等教育的准公共产品属性[12]。韩宏从教育的受益者分析教育，尤其是高等教育的准公共属性，受益者包括政府和个人（家庭），其办学的经费可以由各级政府、社会组织和个人共同提供，对教育的投资可以取得相当于市场平均利率的回报[13]。郑备军认为高等教育是一种典型的准公共产品，它同时具有公共产品和私人产品的属性，即具有排他性、竞争性和正外部效应[14]。因此，国内外许多学者认为高等教育应该由政府和市场来共同负担。
二、财政性高等教育经费支出的公平与效率相关研究
关于如何处公平和效率的关系，福利经济学大致有三种观点：效率优先、公平优先、公平与效率兼顾。效率优先论的代表人物有哈耶克和弗里德曼等人，他们强调经济增长中市场机制配置资源的重要作用，反对政府干预收入再分配[15]。罗尔斯在对待公平与效率关系上坚持“公平优先于效率”。他指出：公平正义是优先于效率的，效率原则从属于公平正义原则，如果能提高社会最贫穷的人的利益，即使牺牲某些效率也是应该的[16]。阿德尔曼和莫里斯也曾提出教育机会的社会公平原则，认为教育机会应公平地提供给各阶层或个体人们[17]。公平与效率兼顾观点的学者凯恩斯[18]、阿瑟·奥肯[19]认为，公平与效率是相互影响、相互促进的，不存在谁绝对优先于谁，二者都同样重要。高等教育财政支出的绩效目标也就是实现高等教育财政资金的公平性和效率性的统一[20]。
高等教育的供给一般会存在不足的现象，从而引起社会效率的损失[21]。随着我国高等教育教育规模的不断扩张和大众化进程的不断推进，当前乃至今后较长一段时间高等教育供给与需求之间存在着巨大矛盾，我国高等教育财政中公平与效率的矛盾还将非常突出[22]。不少学者关注财政性高等教育经费支出政策促进教育公平和效率这一领域。财政性高等教育经费投入的两个目的：一是为了实现经济效率，而是为了实现公平[23]。
三、财政性高等教育经费支出绩效评价的内涵研究
绩效评价在高等教育的应用是在西方国家开始兴起的。对高等教育的绩效评价除了可以实现地区间高等教育质量、办学效益和效率的对比，还能实现国际间的对比[24]。以绩效评价为基础的财政性高等教育经费支出机制旨在改善公共服务供给，提高教育的责任和服务意识，实现高等教育的市场、信誉与责任的平衡。于是，绩效评价上升为影响政府管理部门及高校的有力工具。
对财政教育支出绩效评价内涵的不同理解主要源于对绩效的不同认知。关于绩效（performance）学者们有很多不同的描述。如Campell认为，绩效是在个体控制之下的与目标相关的动作，而不是行动的后果或结果[25]。OECD指出绩效是有效性，既包括实施该活动的经济性、效力和效率，还包括活动实施主体对该活动过程的遵从程度及社会公众满意度[26]。Premchand指出绩效含有节约、效益和效率的含义，体现了效率、产品与服务质量及数量、机构所作的贡献与质量[27]。
四、财政性高等教育经费支出绩效评价标准和指标体系相关研究
（一）国外研究成果
1965年，美国学者Stufflebeam在反思泰勒行为目标模型的基础上提出CIPP评价模式，即按照背景、输入、过程、产出四类评价指标对一些学校进行评价[28]，成为美国政府要求各州采用的教育评价方法。美国国家科学委员会（NSB）使用的评价指标分为输入指标、过程指标和输出指标三类。
1985年，英国的Jarratt Report将绩效指标分为能够反映学校特征的内部指标、反映学校学科设置对社会经济适应情况的外部指标和反映学校资源利用效率的运行指标。较为全面的高校绩效评价体系是《英国大学管理统计和绩效指标体系》，将绩效评价分为输入指标、过程指标和输出指标三类。
另外比较有代表性的还有，英国绩效小组在20世纪80年代提出的包括经济性指标、效率性指标和有效性指标在内的“3E”标准体系，将绩效评价指标分为经济指标、效率指标和效益指标。经济指标可以反映投入的情况，而效率指标可以反映教育活动的过程，效益指标则反映教育活动的产出情况，这三类指标涉及到教育投入、过程、产出的各个方面，比较全面，这种绩效评价指标是目前比较常用的。
从近些年的文献来看，西方国家对于财政性高等教育支出的绩效评价的总体思想主要还是源于以前的研究成果，结合研究对象的特征而做出相应的调整。
（二）国内研究成果
目前国内学者普遍意识到指标建设是高等教育绩效评价的核心，能够很好解决财政资源配置不合理、效率低问题[29]。然而，由于我国对高等教育财政支出的绩效评价工作还刚刚起步， 虽有一些学者借鉴国外经验开始对构建指标体系进行探索。但尚没有形成一致公认的评价指标体系。
吴建南和李贵宁建立了一个由输入、输出和反馈三条路径构成的一个闭环系统，即教育财政支出绩效评价的一般系统模型[30]。基于上述原理，从五个方面——总体状况、目标达成、合规性、直接影响和间接影响——构建了一个适用于任一层级或地方财政部门进行绩效评价的通用指标体系。吕炜认为吴建南和李贵宁在研究思路上存在不足：第一，偏重投入环节的评价，没有考虑到评价教育的外部影响；第二，缺乏系统展开的指标体系，理论性强而操作性不足，没能合理地融合教育活动的过程特性来进行指标体系的架构[31]。因此，从部门财政支出绩效评价角度出发，吕炜带领的东北财经大学课题组吸取经验和教训，构建出以绩效内涵和教育支出过程特性为两个构建基础，以投入、过程、产出和效果为维度的我国公共教育财政支出绩效评价指标体系[32]。
从投入、过程、產出的角度出发设计高等教育财政支出绩效评价体系，学术界达成了一定共识，但是，应根据研究对象的特殊性，分以不同的指标、角度和维度来衡量。陶爱元和曹中从教育投入、教育过程以及教育输出三个领域来考虑高等教育绩效评估指标体系的设计[33]。李玲，廖楚晖[34]，朱文军[35]等人从评价的对象入手，将财政支出绩效评价作出分类，界定当前财政支出绩效评价的范围，并以这一分类为基础，建立高校教育支出绩效评价通用指标体系和标准体系，创建财政支出绩效评价结果的计量方法。
五、财政性高等教育经费支出绩效评价方法相关研究
财政性高等教育经费支出绩效评价的方法主要有数据包络分析法、平衡记分卡法、层次分析法、主成分分析法等。Belm（2003）认为绩效评价方法的选择是由绩效评价的目的决定的，比如，业绩评价需要的是结果评价，而预算和分配决策需要的是效率评价。
数据包络分析方法（Data Envelope Analyse，简称DEA）能适用于多投入多产出的生产环境，克服了回归分析的缺陷。Levin（1974）开始关注教育生产的技术效率的测量方法。Bessen（1983）在对教育项目的效率评价研究时采用了数据包络分析方法。Beasley在比较英国所有大学化学系的相对效率时采用数据包络分析方法[36]。杨斌将DEA方法与横向比较法、偏离度与变异系数法、粗糙集与信息嫡结合等方法综合运用，分别评价了教育投入的充足性、公平性、效率性及综合绩效[37]。
20世纪90年代，最受关注的绩效评价方法就是平衡计分卡法。卡普兰、诺顿开发的平衡计分卡（Balanced Score Card，简称Bsc）就是通过建立一套完整的财务与非财务指标体系，包括财务、客户、内部经营过程、学习与成长四个方面，对企业的经济业绩和竞争状况进行全面、综合、系统的评价[38]。谈洁从平衡记分卡法的理念出发，对义务教育财政支出进行了绩效评价[39]。结论显示，平衡计分卡法在高等教育财政经费投入的绩效评价方面取得了较好的效果，具有较强的操作性。
层次分析法（Analytic Hierarchy Process，简称AHP）从资金筹集、财政资金使用效率、产出效率以及高校发展潜力四个方向进行评价。章建石、孙志军（2006）认为对高校财政支出绩效的评价应全面反映各高校对财政资金的使用效率和效益，并采用了层次分析法进行了实证分析，效果较好[40]。
主成分分析法（Principal Component Analysis，简称PCA）是一种利用数学降维思想的客观分析方法，把多数指标转化为少数几个能够涵盖大量信息的新指标，简化指标体系的结构，使评价结果客观、科学。具体的应用包括：为了准确度量出大学财政预算的运营效率情况，黄林芳采用主成分分析法，归纳统计涉及高等教育投入产出的多个变量和经济意义显著的新的主成分变量，并运用回归分析法分析产出主成分与投入主成分之间的联系，得出结论：我国高等院校产出量仍然在粗放型地增长[41]。从教育经济学原理出发，许长青采用主成分分析法分析1995—2006年10年间公共高等教育投资效益问题，得出我国学术性科研产出与投入总量正向关系不显著，发现了高等教育投资的效率缺陷[42]。
另外，一些学者在探索绩效评价的过程中，尝试一些较为新颖的方法体系。例如，应望江和李泉英探索将投资环境的评估方法运用到高校投资效益评估中的可能性，主要思路是借鉴闵氏多因素分析法，首先评估各类因素的子因素，并据此对该类因素做出五级判断——优、良、中、可、差[43]。
六、财政性高等教育经费支出绩效评价相关研究评析
一是对高等教育产品属性的界定不统一。高等教育产品属性的界定对政府财政性高等教育经费的支出绩效评价至关重要，是政府承担高等教育责任的基础。
二是在绩效评价中公平与效率协同度较低。相关的研究基本上是单独分析公平问题或者是效率问题，很少把公平与效率结合起来进行分析。同时也较少考虑有效性和经济性问题。
三是在构建指标体系时只关注教育的投入和使用，而忽略对教育活动的效率和产出效益的评价，这样会导致评价范围过窄，不能对财政性教育经费支出实行有效、全面、综合的评价。财政性高等教育经费支出绩效评价要体现高等教育经费投入、使用过程、产出和效果的全过程。在设计指标时，要考虑教育经费内部的使用情况，区分教育投入的人力、物力、财力资源的利用效率。
四是关于评价方法的研究表明选择不同的评价方法，财政性高等教育经费支出绩效评价的结果也会不同。每种评价方法都有自己的适用范围和领域，不论采取哪种方法，在进行绩效评价时都会有优势和缺点，应根据被评价对象的特点和评价目标选取合适的评价方法，以求得出更为科学的评价结论。
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Abstract： As one of the classical quasi-public goods， higher education is thought to be an important part of fiscal which not only benefits the educated， but also has strong positive externalities， improving the quality of the nation， and enhancing the progress of the society. In the market economy， how to supervise and manage the higher education finance budget， rationally plan and control of financial capital on higher education， improve the efficiency of fiscal funds， the rational allocation of financial resources， improve the quality of education has become the core of financial higher education expenditure performance evaluation system. This article reviewed and recapitulated literature at home and abroad， through multiple angels—— the property of higher education， the efficiency and fairness of higher education financial expenditure， the performance evaluation of fiscal spending on the higher education， the connotation of the performance evaluation， and the evaluating indicators system and evaluation criterion for performance of finance expense on the higher education， etc. It is expected to provide reference value for related theoretical researches.
Key words： higher education；fiscal expenditure； performance evaluation
（責任编辑：郭丽春）