从入学费到教育券:基础教育财政政策迈向公平的变革
摘要：教育财政作为政府及政府主管教育的公共部门有效地筹措、分配、使用和管理各种教育资源的经济行为，对促进教育公平发挥着重要功能和作用。教育财政政策的变革本质上也是对于教育公平的不断推进和完善。入学费、教育券作为不同历史阶段基础教育财政领域的变革产物，鲜明地体现了基础教育财政致力于教育公平的努力。
关键词：入学费；教育券；基础教育财政；教育公平
中图分类号：G40－011.8 文献标识码：A 文章编号：1671－6124(2011)03－0028－04
教育公平既是一个现实的话题，也是一个历史的选择。人类教育发展的历史一直伴随着人们对教育公平的追寻。无论是普通民众还是各国政府，都在以各自的方式呼唤和实践着教育公平。促进教育公平作为一个长期和大规模的行动，政府的力量占有绝对优势。可以毫不夸张地说，政府的态度和行动直接影响教育公平的进程。政府对于教育公平的重视和推动可以从不同领域进行解读。从经济领域来看，教育财政作为政府及政府主管教育的公共部门有效地筹措、分配、使用和管理各种教育资源的经济行为，发挥着促进教育公平的重要功能。教育财政政策变革的本质也是对于教育公平的不断推进和完善。入学费(限于基础教育阶段)、教育券作为不同历史阶段基础教育财政政策变革的产物，鲜明地体现了基础教育财政致力于教育公平的努力。
一、入学费：基础教育财政政策迈向起点公平
入学费既是一个大众关注的日常话题，也是基础教育财政领域具有特殊意义的问题。入学费与教育投入、教育经费等问题直接相关。谁来承担学费、如何确立学费的额度、学费缴纳的多寡等都是基础教育财政不容回避的问题。而这个问题从引起关注并受到重视直至日益完善对于基础教育财政而言却是一段较为漫长的历史。
只有当政府用公共资金兴办教育，并且采用经济手段干预教育发展的时候，教育财政才会产生。这说明，当国家不过问基础教育的发展时，是无所谓基础教育财政的。从历史的角度来看，各国政府开始过问基础教育的原因、时间和推进方式都不尽相同，但大体上都经历了3个重要阶段。第一阶段，把基础教育看成是由私人举办的，为那些支付学费的人们提供服务的私人事业。第二阶段，把基础教育看成是由公共财政提供经费、为全体人民提供服务的公益事业，教育服务的对象是全体民众，不管其支付能力如何，都应该接受教育。第三阶段，把中小学教育看成是没有性别、种族和智力方面歧视，没有财富等级差别的全体人民都能平等接受的为全体人民提供服务的一项权利和义务。
鉴于政府过问基础教育的态度与方式的变化，基础教育阶段入学费的相关政策也经历了从无到有，从模糊到清晰的过程。在义务教育制度尚未确立、基础教育水平落后的时期，政府无暇顾及基础教育，没有基础教育财政一说。所谓入学费基本上就相当于教育经费，且其来源和构成十分单一。这种局面的形成与特定时期的教育发展水平相关。因为，这一时期教育被视为是少数人而且是有钱人的事，学费只不过是一种民众为满足自身的教育需求而自愿支付的教育经费。这种观念带有很大的普遍性。各国在基础教育发展的早期都无一例外地经历了这样一个时期，由民众自行承担教育费用。学费的承担者主要为民众和慈善团体等。
在美国，从17世纪、18世纪直至19世纪的早期，基础教育在很大程度上被认为是私人或教会的事。公众免费入学的思想源于19世纪初，而其真正成为现实却是在19世纪末、20世纪初。英国的基础教育早在中世纪就已存在，但带有明显的宗教色彩。一直到17世纪，英国的初等教育仍主要面向下层民众，初等教育机构的开办者和经费的提供者主要是教会，这种初等教育有着明显的慈善性。一直到19世纪30年代，英国加强了国家对教育事业的控制，建立公共初等教育制度的呼声才日益强烈。此后，英国国家过问基础教育的历史才真正掀开。至于日本的儿童，从11世纪至1872年明治政府颁布《学制》之前，他们大都是在“寺子屋”里学习。“江户后期的寺子屋虽然是专门的经营性教育机构，但是在形式上不收学费，寺子向寺子屋交的是“束惰”、“谢仪”，向老师交谢礼。一直到19世纪中后期，入学费的多寡以及由谁支付均处于一种自发的状态。可见，真正意义上的基础教育财政尚未确立之时，教育公平只是一种奢谈。
19世纪中后期到20世纪初期是近代各发达国家义务教育立法最为踊跃和频繁的时期。政府逐渐取代私人和团体开始主动承担起发展基础教育的责任。基础教育财政开始成形，其促进教育公平的功能也开始逐渐发挥。但这一时期的教育公平与基础教育财政政策本身一样是脆弱、不稳定以及不平衡的，不同社会阶层的子弟在学费问题上遭遇不公平的待遇。特别是有些资本主义国家施行的双轨制更是体现了这样一种不平等。双轨制是一种教育体系内部的分流制度。从入学费的角度来看则体现为，家境贫寒、无力承担高额学费的学子只能进入政府所办的层次较低、水平不高的学校入读。这些学校经费有限，学习年限较短，大部分都属于初等层次，且向上攻读的通道被堵塞。而那些家庭富有的子弟则可以根据自身的经济条件和意愿自由地选择入读各种较高层次和类型的学校。入学费的多寡对于他们来说根本不是问题。政府以法律的形式确定了自身对基础教育的职责无疑是一种巨大的进步，但教育制度内在的缺陷却彻底暴露了这一时期的基础教育财政在促进教育公平方面仍然是形式化和表面化的。基础教育财政政策无法照顾所有阶层的子弟，在促进教育起点的公平方面基础教育财政虽然做了一些工作，但效果并不明显。这也许与当时复杂的国际国内形势也有着一定的关系。
第二次世界大战之后，整个世界暂时摆脱了战争的拖累。各国教育的发展获得了良好的机遇，也在不断寻求新的变化。这一时期，各国义务教育制度基本完善，特别是那些资本主义发达国家，其义务教育年限不断延长，有的国家甚至长达9－12年，且规定不论身份、阶级、种族、性别等，所有儿童都有平等地享受义务教育的机会。这种巨大的进步与基础教育财政对于教育公平的重视有着重大的关联。义务教育制度日趋完善的一个重要表现就是免费，也就是由国家来承担义务教育阶段的学费。当所有阶层的子弟不用担心学费问题、不会由于贫富差别而被迫选择不同的学校，而是拥有平等的就读机会，教育公平的推进就得到了明确的保障。这就是胡森所说的教育起点的公平，即“每个人都拥有不受任何歧视地开始其学习生涯的机会，至少是在政府所办的教育中开始其学习生涯的机会”。
二、教育券：基础教育财政政策追求公半的深化
从教育公平的角度而言，学费的减免实质上只是一种起点的公平，而更重要的是过程和结果的公平。为了使受教育者在教育体系中被平等地对待，基础教育财政政策必须不断尝试更公平、合理的资源配置方式。教育券就是一种基础教育财政资源配置
的新方式，也是教育经费筹集和分配的一种新的思路。
教育券大约发端于20世纪60年代的美国，到20世纪90年代开始广泛推行，成为被美国社会认可的基础教育财政的变革方式。教育券也并不仅仅是美国教育的专属。据某些学者统计，到1996年，约有20个国家已实施教育券政策，其中，智利是惟一一个在全国中小学(包括公立和私立学校)范围内推行政府教育券的国家。尽管这些国家在政治制度、教育传统等方面有较大差别，但它们选择和尝试教育券的原因大都与“教育公平”有关。不同国家对教育券的尝试体现了各国基础教育财政政策对于教育公平的共同关注、追求以及重视。当然，基于不同的教育背景和理念，教育券的实践形式也有一定的差别。
根据教育券的提供者可以将其分为两种类型：公共资助教育券与私人资助教育券。所谓公共资助教育券是指由政府出资，主要为行政区内符合一定条件的家长提供资金，资助他们为子女选择合适的学校就读。根据教育券发放的标准和对象的不同，公共资助教育券又可以分为收入标准教育券、弱校教育券和特殊学生教育券。这三种形式教育券的发放分别是以家庭收入、学生身处不利学校、特殊学生为标准的。私人资助教育券则是由个人、公司、慈善基金等出资举办，为贫困学生提供奖学金，资助他们选择更好的学校。
也有人根据不同的教育券计划考虑公平问题的程度将教育券分为“排富性”和“非排富性”两种类型。弗里德曼提出的教育券是纯“无排富性”模式，所有适龄儿童可以获得等面额的教育券，自由选择不同收费标准的学校，不足的部分由学生家长自己支付。这种类型的教育券赋予穷人孩子和富人孩子平等地选择学校的机会和权力。1964年，英国经济学家皮科尔与怀斯曼(Peacock＆Wiseman)对弗里德曼模型进行了修正，主张应将教育券与学生家长的收入联系在一起考虑。美国社会学家詹克斯也提出了补偿性教育券模型，认为教育券应该帮助低收入家庭的学生克服上学的困难，进而避免不同阶层之间造成社会经济的隔离，他建议给予贫困家庭儿童第二张补偿性的教育券，这就是“排富性”的教育券模型。可见，不同类型的教育券都在一定程度上体现出其致力于教育公平的努力。但是它们的理念和实践却包含有不同的公平意蕴：弗里德曼的教育券模型似乎更关注效率问题，却较少考虑那些涉及入学机会的公平问题；而詹克斯的教育券模型则更多地强调将教育机会均等作为社会的政策目标。
美国的公共资助教育券计划于20世纪80年代末、90年代初在密沃基市首度尝试。该市是威斯康辛州最大的城市和经济中心。它与美国很多大城市一样，大量的教育人口来自低收入和少数民族家庭。且这些孩子大多成绩不佳，有的不到毕业就被迫辍学，有的勉强毕业但成绩很差。这使得他们未来的教育前景非常暗淡。家长们对当地的公立学校系统深为不满，认为这些学校没有承担起应尽的责任，从而使很多家庭的孩子身处不利的教育环境。在一位名为波莉·威廉姆斯的民主党人的呼吁和领导下，该市最终酝酿并创立了全美第一个公共资助教育券计划。密沃基市的做法引起了广泛的争议，其教育券计划也遭遇了很多波折，但直到今日，该市的教育券计划一直在进行中，且参与计划的学校人数和学生人数都在不断增加。密沃基市推行公共资助教育券计划的经验具有一定的代表性，一直到今天，美国为数不多的公共资助教育券计划都普遍遭遇了各种形式的阻碍和困难，但在不断地坚持和发展的过程中，这些计划也都取得了明显的进展。
私人资助教育券则是由一些大城市的个人、公司、慈善家成立的基金，为那些处于弱势的学生家长所提供的。从1998－1999年间，美国有41个私人教育券计划在进行，有13000名学生参与其中。在2002年，私立教育券计划在全美范围内大约服务于5300万学生中的46000名学生，大约提供了6000万的学费援助，且每一份获准享用私立教育名单的后面还有长长的排队名单。私人教育券更接近于慈善事业，其形式更为灵活，有的资助面向贫困学生，为其提供一定数额的、不附加任何条件的教育经费，有的则致力于改善贫困学生就读学校的状况。但客观来看，寄希望于私立教育券来为每一个低收入家庭的孩子提供质量更好的私立教育是不现实的，只有倡导公共政策改革才是解决问题的最终答案。
三、几点启示
有人说，判断教育财政体制好坏一般有3种通用的准则：其一是教育经费投入的充足与否，其二是教育资源获得和分配的效率高低，其三就是教育资源获得和分配是否公平。我们也可以把这里的“好坏”理解为合理。换言之，如果一定时期的教育财政政策能在教育经费投入方面保持较为充足，而教育资源获得和分配不仅效率较高，且较为公平，那么该种教育财政体制就是比较合理的。从入学费的产生和发展的历史来看，入学费由私人和团体承担的时期，明显属于教育投入严重不足；随着义务教育体制的逐步确立，人学费开始由国家和政府承担，且承担的比例和额度越来越大，这说明基础教育财政在日益促进公平的同时逐步迈向合理。基础教育的免费对于基础教育财政走向公平只是一小步。进入20世纪下半期，随着时代和教育环境的变化，人们对基础教育财政促进公平有了更多的期许，也提出了更高的要求。教育卷计划的酝酿和实践也离不开这种背景。
教育券计划的实施既与20世纪下半期的社会和教育形势有关，也是一种基础教育财政的体制革新。不管是美国的公共资助教育券计划还是私立教育券计划，或是智利、哥伦比亚等国的教育券计划，所有尝试教育券的国家和城市都有着各自复杂的原因和背景，但有一点则是相同的，那就是促进教育公平。推行公共资助教育券的政府力图为促进基础教育的公平承担更多的财政责任，私立教育券的资助者则更多地从慈善的角度考虑，为低收入家庭、少数民族家庭子女选择私立学校提供经济上的支持。而智利的教育券计划则允许学生持与生均经费相当的教育券在全国范围内的所有参与教育券计划的学校中进行自由选择。哥伦比亚推行教育券计划主要面向中等教育领域，旨在为拥有各种社会背景的儿童创造更加公平的社会环境，为他们增加教育机会和择校的权利。
教育券计划推行至今已有近20年的历史，尽管其成效还存在各种争议，但在促进教育公平方面的努力则是毋庸置疑的。当然，要使该计划真正体现其初衷，需要考虑的问题还很多。比如教育券的发行方面。教育券的发行涉及到中央与地方、公立与私立教育部门的协调与合作，但也要与其他改革措施结合使用，在教育券计划制订、发行数量、面值、方式，以及防止教育质量下降等方面仍需进一步研究与探讨。无论是入学费还是教育券，任何基础教育财政的政策对于教育公平的促进都需借助具体的手段和明确的效果来体现，光有一种理念和模式还不足以证明其优劣。必须防止急功近利的短期行为等对教育的伤害，防止教育的失衡和异化。要以一种整合的思维来认识和完善基础教育财政政策，实现各政策要素的动态平衡。
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