日本义务教育财政政策的历史变迁及启示
摘 要 教育财政在世界各国教育发展中占有重要地位，良好的教育财政政策是保障教育先行的必要前提。本文通过对日本义务教育财政政策的发展变化分析，得出结论，并对目前我国正实行的义务教育财政改革提出几点启示。
关键词 日本 义务教育财政政策 启示
中图分类号：G629.1 文献标识码：A
教育财政政策是教育财政研究的核心内容。将一国教育财政政策的历史变迁纳入到社会财政的整个大背景中理解更具有现实意义。
1 教育财政与教育财政政策
教育财政是国家对教育经费及其他相关教育资源的管理，包括国家对教育经费及其他教育资源的筹措、分配及使用的监督等。
不同社会制度、不同教育传统的国家在不同的经济条件下，依据不同的经济理论和教育理论，制定和执行不同的教育财政政策。教育财政政策的内容十分广泛，涉及教育财政的各个方面和各个领域。其中最主要的有以下几个方面：
第一，教育财政收入方面的政策。稳定的教育财政收入是教育发展的物质基础和前提，积极有效地取得足够的教育财政收入是教育财政政策的基本目标之一。属于教育财政收入方面的政策主要有教育税收政策、学费政策、鼓励社会力量捐资助学政策、集资办学政策、鼓励学校勤工俭学政策以及发展校办产业政策，等等。
第二，教育财政支出方面的政策。教育财政支出方面的政策很多，如义务教育经费支出政策、为鼓励民族自治区与发展民族教育事业而在财政方面给予的各种优惠政策、教育基本建设投资的有关政策，以及教师薪俸政策，等等。
第三，教育财政管理方面的政策。这方面的政策主要有教育预算管理方面的政策、处理教育与其他社会领域的关系方面的政策、处理教育财政管理过程中各种具体管理行为的有关政策。
2 日本义务教育财政政策的历史变迁
“二战”后，日本教育财政制度随着国家政治、经济体制的变革不断发展，通过一系列演变，为日本人力资源的储备提供了有力的物质保证。
2.1 第二次世界大战后初期日本义务教育财政的建立
1940年，日本实行了贯通中央与地方的大规模的财税制度改革。义务教育财政制度也发生了大幅度的变化，全面修改《市町村义务教育国库分担法》，制定了《义务教育经费国库负担法》（旧法）。旧法规定市町村立小学教员的工资和赴任旅费由都道府县负担，其半额由国家负担。依据1940年旧法创设的国库负担制度，战后1950年到1952年3年间暂时被停止，被吸收到地方财政平衡补助金①中，其结果是扩大了教育经费支出水准在地域之间的差距。因此，1952年制定了新的《义务教育经费国库负担法》。新法规定，都道府县支付的各义务教育学校教职员工资额的1/2由国库负担，教材费为国库负担，保证了教育的顺利发展。
表1所显示，日本义务教育财政国库负担金额从1918年的10000千日元增加到1953年的61136292千日元。其中，1923年改革当中其金额增加到40000千日元，到了1926年增加到70000千日元，1927年增加到75000千日元，1930年增加到85000千日元，1953年竟增加到61136292千日元。义务教育国库负担率也控制在50%左右。
2.2 日本经济高涨时期义务教育财政的发展与完善
20世纪六七十年代，日本经济空前繁荣，产业界对人才的需求急增。日本政府为此重金投入教育，教育财政有了快速发展。
1954年，日本制定《地方交付税法》。1950年颁布的《地方财政平衡交付金法》，不但没有实现地方自治，还增加了地方财政对中央的依赖。因此，1954年日本改革了地方税制，同时制定了《地方交付税法》。随着地方交付税和地方税收的增加，教育经费的保障率也逐年提高。
到了1970年以后，把学校营养职员的工资也纳入到了国库负担制中。该法与相配套的《教育职员人才确保法》和《义务标准法》一起，有效地保障了日本义务教育的质量。
“二战”后日本教育费的增长速度惊人。1955年公共教育费为3，720亿日元，1982年就达153，057亿日元，增加了40倍之多。1970-1972年，公共教育费年均增长15.8%。公共教育费占国民收入的比率从1955年的5.1%上升到1979年的7.2%。这在当时与美国不相上下，略低于英国（7.5%），高于法国和联邦德国。而且保持了公共教育投资高于或与国民收入同步增长。以1965-1982年为例，日本国民收入年均增长11.7%，而公共教育费年均增长率则为15.8%。②
2.3 日本地方分权化改革与义务教育国库负担制度
从1985年开始，日本逐步削减国库负担额实行一般财源化。1985年，教材费、赴任旅费一般财源化。从1990年制2000年间，将养老金、退休金等除工资以外的费用相继从国库负担之中脱离出来，实行一般财源化。逐年削减的结果，到了2004年，国库负担金只剩下教职员的工资和各项津贴。
日本并没有停留于对个别经费的削减。2004年，日本内阁提出了“三位一体”改革方案。
通过改革，日本的政府间财政关系发生巨大的变化。其主要目的是减轻赤字庞大的中央政府的财政负担，以及为实现减负而大幅促进地方分权化。地方交付税承担着财政调节职能，有利于缓解地方财政能力差距，而此次改革却大大削弱了地方交付税的原本应有的作用，带来了不少问题。特别是由于这一系列的改革是以中央财政的健全化为大前提的，因此，在推进“三位一体”改革的过程中，留下了许多有待解决的问题。作为政治冲突的结果，2006年写改后的《义务教育国库负担法》第2条规定，将国库负担的比例从原来的二分之一降为现在的三分之一。
日本现行义务教育财政改革还面临着地区差距与义务教育质量的现实问题。从全国来看，在“知识活用”方面，日本都市明显高于偏僻地区。
3 对我国的启示
在义务教育投入体制改革过程中，中国和日本都经历了由基层政府负责主要责任，而后支出责任逐渐上移的过程。1940年，日本规定市町村立小学教员的工资和赴任旅费从市町村上移到都道府县负担。2001年，我国实行了由“以乡为主”转化为“以县为主”的农村义务教育财政管理体制。这说明义务教育财政支出最终还是要走中央化或上级政府化的道路。末端财政无法承担起义务教育这一公共产品，义务教育属于纯公共物品。1994年我国实行的“分税制”财政管理体制，其弊端之一就是未能实现“事权”与“财权”的统一。“财权”方面，通过“分税制”财政改革，中央财政收入占财政收入的比例目前大致占55%左右，而“事权”方面，义务教育这一庞大的纯公共物品的教育经费保障，还是由地方县级财政来承担。建议在我国，省政府将成为农村义务教育最主要的教育财政承担者。将县乡基层政府承担农村义务教育的责任逐步上移至省级人民政府。省政府重点要确保农村中小学教师的工资福利待遇，县级财政主要确保公用经费、基本建设等。借鉴日本的经验，把义务教育财政支出权限部分项目往上级财政转移。
目前，两国都面对地区间存在教育差距的现实问题。日本，在“知识掌握”方面地区间没有差别，但是在“知识活用”方面，都市明显高于偏僻地区。而我国2006年新《义务教育法》的颁布，是实施义务教育过程中一项具有里程碑意义的重大决策，它确立了农村义务教育保障机制。我国的义务教育从以往的“能不能上学”转变为“能接受什么样的教育”这一均等化问题上。缩小地区差距，实现城乡义务教育一体化依然是摆在我们面前的一项重要任务。全国东、中、西部三个地区，无论小学还是初中，预算内教育经费支出，总体而言，东部最高，各项均明显超出全国平均水平；西部次之，各项均接近或略超出全国平均水平；中部最低，除了2009年的生均公用经费以外，其它项全部未达到全国的平均水平。特别是生均基建经费，中部与东、西部的差距相当大。同时，区域内生均预算内教育经费，东部地区区域内差距最大，西部次之，中部最小。还有，缩小城乡差距，加大对落后地区、贫困地区义务教育经费的投入，是实现我国义务教育均等化的要求，也是社会进步的必然要求。
义务教育财政制度法制化，并在实施中建立稳定的政策机制，是义务教育经费能得到充足保障的制度基础。日本在明治维新时期就颁布了《市町村义务教育国库负担法》。随后相继制定了《地方财政平衡交付金法》、《义务教育国库负担法》（新法）、《产业教育振兴法》、《公立学校设施费国库负担法》、《偏僻地区教育振兴法》以及《终身学习振兴法》等。这些法律的实施有力地推动了日本义务教育的发展。我国虽然也颁布了一系列教育法律法规，如《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教师法》等。尤其是2006年颁布了新《义务教育法》。新《义务教育法》的实施，保障了农村义务教育经费，而且意味着从2006年开始我国实行免费义务教育。新《义务教育法》的颁布在教育财政改革当中具有里程碑意义，但是我国的教育法还有待完善。
注释
① 日本1950年公布了《地方财政平衡交付金法》，目的是谋求财源的均衡化，为地方公共团体提供财源。
② 日本文部省.文部统计要览[M].1983：332-333.
参考文献
[1] 井深雄二.近代日本教育費政策史—義務教育費国庫負担政策の展開.勁草書房，2004.
[2] 吕杰，冯晓.我国义务教育财政政策演进、效果及述评.北方经贸，2013（4）.
[3] 王善迈.深化教育财政体制改革.中国教育报，2014（3）.
[4] 李宣江.义务教育均衡发展理念走向“现实”的法律思考.中国教育学刊，2010（4）.