促进辽宁高等职业教育发展的财政政策研究
摘 要：高等职业教育作为培养直接服务于地方经济的高素质劳动者与应用技术型人才教育基地，它在辽宁经济发展中发挥着重要的作用，为辽宁经济产业发展提供重要的人才资源。然而，政府对高等职业教育财政投入总量不足、财政投入区域不均衡、缺乏社会资金的投入、财政资金综合使用效益低等很多财政问题仍然困扰着辽宁高等职业教育的进一步发展。为此，提出了加大高等职业教育的投资力度、加强政府财政宏观调控职能、建立多元的教育经费投资机制、提高高等职业教育财政资金使用效益等旨在促进辽宁老工业基地发展的财政举措。
关键词：辽宁；高等职业教育；问题；财政政策
中图分类号：F235 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）06-0025-05
高等职业教育是普通高等教育体系的重要组成部分，其主要任务是最大限度的满足地方经济发展的需要，根据各层次人才需求的比例来培养不同层次的人才，提高人才素质，拉动经济增长。辽宁作为中国东北的一个老工业基地，经济工作要克服长期以来形成的结构性和机制性“两大矛盾”，必须以经济结构的战略性调整为主线，建立先进合理和开放型的经济结构。在这种背景下，辽宁应加速建立与之相适应的现代教育体系，把职业教育“可持续发展”作为辽宁“十二五”期间经济社会发展的战略之一。可见，大力发展辽宁高等职业教育有助于辽宁经济和产业结构的调整，促进辽宁老工业基地的振兴，带动辽宁区域经济的快速发展，进而有利于整个经济社会的可持续发展。
一、辽宁高等职业教育发展的现状
1.高等职业院校数量不断增长。按学历层次结构划分，高等职业教育主要是由专科、本科以及研究生三个层次的高职教育所构成。目前，辽宁高等职业教育主要是以专科层次的高等职业教育为主，本科与研究生层次为辅。按学校类型划分，主要有独立设置的职业技术学院、独立设置的高等专科学校、民办高等职业院校、普通本科院校下设的二级学院以及其他办学机构。1997年辽宁作为试点之一开始举办高等职业教育，经过十多年的发展，高等职业教育院校的数量不断增多。截至2008年底，辽宁省举办高等职业教育办学点共有78个，其中独立设置的高职院校40所，举办高等职业教育的普通本科院校30所，其他办学点8个。在70所举办高等职业教育的普通高等学校中，有省属本科院校25所、省属高职院校19所、市属本科院校4所、市属高职院校12所、民办本科院校1所、民办高职院校9所。从2004—2008年辽宁高等职业院校在数量上呈现上升趋势（如表1所示）。
2.高等职业院校招生人数不断增加。随着辽宁高等职业院校在数量上的不断增长，学生人数与教师人数也在相应的增加。从2004—2008年，辽宁普通高职高专教育招生数从73 345人增长到了102 444人，2006年由于控制招生人数，使得普通高职高专教育招生年增长率为-3.2%。独立设置的高职高专院校招生数从32 410人增长到65 748人，在五年内增长了2倍多（如表2所示）。
从辽宁省高等职业院校数量和招生人数上看，近年来辽宁省对高等职业教育的重视程度日益增加，辽宁高等职业教育的规模也在不断地壮大。
二、辽宁高等职业教育财政投入实证分析
高等职业教育财政是教育财政的重要组成部分，按照经费的来源划分，教育经费支出分为财政性经费支出和非财政性经费支出。其中，财政性经费支出中预算内教育经费支出是教育最重要的投资来源渠道，最能体现财政资金对教育的支持程度和政府对教育的重视程度。
1.辽宁省高等职业教育发展财政投入总体情况分析。在《中国教育经费统计年鉴》中，2005年以前高等职业教育经费的数据并没有单独列出，而是合并在普通高等学校教育经费数据中加以统计的，这给对高等职业教育财政投入的研究造成极大困难。从2005年开始，高等职业教育开始单独列支经费收入和支出。因此，为了便于统计将独立设置的高职高专院校作为研究对象，将预算内教育经费和生均预算内教育经费作为研究内容，以2005年为起点研究近四年来辽宁高等职业教育的财政投入情况（如表3所示）。
从表3可以看出，在预算内教育经费方面，从纵向上看，辽宁省2005—2007年高职高专院校预算内教育经费呈现稳定增长的趋势，2007年预算内教育经费达到12．39449亿元，比2005年的4．96919亿元增长2.49倍，年均增长率达49.8%，但是2008出现了下降的趋势；从横向上看，2005—2008年高职高专院校预算内教育经费分别占普通本科院校预算内教育经费的11.75%、14.23%、19.12%、14.49%。可以看出，辽宁省政府对高等职业院校预算内教育经费的投入相比对普通本科院校预算内教育经费的投入要低很多，从预算内教育经费投入最高的2007年来看也不足普通本科院校预算内教育经费投入的1/5。
在生均预算内教育经费支出方面，从纵向上看，2005—2007年高等职业院校生均预算内教育经费也呈现明显的增长趋势，2005年生均预算内教育经费支出为3 898.4元，到2007年生均预算内教育经费支出已有较为明显的增加，达到了7 639.1元，在短短的三年内增长近2倍，年增长率达到31.98%，但是到2008年出现了明显的下降趋势；从纵向上看，除了2007年以外，2005—2008年普通本科院校生均预算内教育经费支出均高于高等职业院校生均预算内教育经费支出，2008年普通本科院校生均预算内教育经费支出约是高等职业院校生均预算内教育经费支出的1.65倍。
2.辽宁省14个市高等职业教育分布情况分析。通过查阅《中经网统计数据库》，截至2008年底，辽宁省共有普通高等学校83所，其中本科院校43所，高职高专院校70所。按院校所在地的行政管理区域划分，在所有的高职院校中，沈阳有22所，大连有17所，锦州有7所，抚顺和辽阳各有4所，丹东有3所，营口、铁岭、盘锦、鞍山和阜新各有2所，朝阳、本溪和葫芦岛各有1所（如表4所示）。
从表4中可以看出，截至2008年辽宁省的生产总值为13 461.6亿元，沈阳和大连在辽宁全省的生产总值中所占比例最高，分别占到22.3%和28.7%。同时二者所拥有的学校数量也最多，沈阳有普通高校30所，占全省比例的36.1%，其中高职高专院校22所，占全省高职高专院校的31.4%；大连有普通高校23所，占全省比例的27.7%，其中高职高专院校17所，占全省高职高专院校的24.3%。虽然辽宁其他各地级市的生产总值也在不断增长，但是其所拥有的普通高校及高职高专院校数量却较少，这对推动辽宁各地级市经济发展有一定的影响。
从当前辽宁14个经济区域发展对人才的需求和高等职业院校布局结构来看，辽宁高等职业院校目前的资源布局也存在着一定的问题。葫芦岛仅有1所高等职业院校，占全省高职院校的1.4%；营口和盘锦各有2所高等职业院校，各占全省高职院校的2.9%；锦州有7所高等职业院校，占全省高职院校的10%；丹东有3所高等职业院校，占全省高职院校的4.3%，并且这些高职院校大部分都是在普通本科院校下开办的高职高专教育，独立设置的高职高专院校数量较少。
三、辽宁高等职业教育财政存在的问题
综合上述分析，结合辽宁省高等职业教育发展的现状，可以得出当前辽宁高等职业教育发展存在以下财政政策问题：
1.政府对高等职业教育财政投入的总量不足。高等职业教育和普通本科教育是普通高等教育体系的两大组成部分。通过统计数据显示，辽宁高职高专院校预算内教育经费从2005年的4.96919亿元增长到2007年的12.39449亿元，增长2.49倍，年均递增49.8％。从这组数字看，辽宁高等职业教育经费确实有大幅度提高，但是其教育经费投向是否合理，是否公平，值得我们进一步分析。2007年高职高专院校预算内教育经费占普通本科院校预算内教育经费的19.12%，2008年下降到14.49%。2008年普通高等教育预算内财政拨款为83.26554亿元，其中普通本科教育预算内财政拨款为72.75363亿元，占87.38％，高等职业教育预算内财政拨款为10.51191亿元，仅占12.62％。
除了2007年以外，虽然辽宁高职高专院校生均预算内教育经费支出从2005—2008年在不断的增加，但是与普通本科院校生均预算内教育经费支出相比，高职高专院校生均预算内教育经费支出仍然明显低于普通本科院校生均预算内教育经费支出，2008年普通本科院校生均预算内教育经费支出约是高职高专院校生均预算内教育经费支出的1.65倍。高等职业教育培养的是应用型人才，其专业设置的岗位性、职业性、针对性都比较强，强调理论与实践并重，教育与训练相结合，强化技能训练。根据发展中国家对教育成本的研究结果表明，高等职业教育的成本是普通本科教育成本的2.164倍。可见，发展高等职业教育需要有更大的投入，但是目前的现状是教育经费在普通本科教育、高等职业教育等子系统中的分配极不平衡，现行的高等教育投资政策对普通本科教育具有一定的倾斜性。统计数据显示，对普通本科院校财政预算内拨款明显高于高职高专院校，高职高专院校生均预算内教育经费拨款远低于普通本科院校。政府对辽宁高等职业教育财政资金投入不足，严重影响了辽宁老工业基地的振兴，阻碍辽宁经济的快速发展。
2.高等职业教育财政投入区域不均衡。由于辽宁各地方经济发展水平不同存在着明显的地区差异，投入的资金能力也存在很大差异，因此辽宁省14市的高等职业教育发展不均衡，经济较发达与欠发达的城市在高等职业教育发展上的差距较为明显，沈阳和大连两个副省级城市对高等职业教育投入的力度最大。
从2004 年“五点一线”战略构想的首次提出，到2009 年辽宁沿海经济带战略上升为国家战略，辽宁沿海经济带的开发建设已经经历了六个年头。大连、营口、盘锦、锦州、葫芦岛和丹东作为辽宁重要的沿海经济带，对各类人才的需求也会相应的增多，需要高等职业院校为其培养所需的大量高级应用型技能人才，但是现在辽宁的高等职业教育资源主要是集中在沈阳和大连两个经济较为发达的城市，其他地区资源较为薄弱，层次也较低。由此可以反映出这些沿海经济区域的高等职业教育投入不足，这与目前发展辽宁沿海经济带，大力发展各区域经济，实现区域经济相对均衡和谐发展存在着一定的差距。
3.高等职业教育经费来源缺乏社会资金的投入。辽宁高等职业教育的财政经费来源，除政府直接拨款，银行贷款和减免税等优惠政策组成以外，没能充分发挥社会各界的力量参与到高等职业教育的投资中来。美国作为举办高等职业教育比较成功的例子，经过五十年来的发展已逐步形成由政府与企业资助、银行贷款、半工半读项目、基金会赞助、个人自费以及减免税等优惠政策组成的多样化财政体系。1990年美国的高等教育经费中联邦拨款占12%，州和地方政府拨款占30%，学费收入占24%，社会捐助占8%，学校创收占26%。可见，单一的财政经费来源不仅会使高等职业教育的财政经费在数量上受到限制，而且也会阻碍社会参与高等职业教育建设。
4.高等职业教育财政资金综合使用效益低。高等职业教育跟普通本科教育不同，不仅需要巨大的资金支持和保障，而且还要讲求资金的使用效益。现阶段辽宁高等职业教育发展过程中有些院校布局结构不合理，低水平的重复建设太多，高职高专院校自身追求“小而全”和外延发展，导致各学校各自为战，购进的实验实训设备以及图书资料等利用率不高，同样的财政投入经费，没有做到集约建设。在经费使用过程中，过分注重硬件设备，对教材开发、课程改革、技能型教师的培训等“软件”方面的建设投入不够，难以促进高等职业教育的持续发展，因此高等职业教育财政资金的综合使用效益必须通过进一步深化改革，才能逐步得以解决。
四、发展辽宁高等职业教育的财政政策建议
1.在保证基本经费投入的基础上，加大高等职业教育的投资力度。辽宁高等职业教育在发展过程中的财政投入比例比较小，远远不能满足其发展需求。辽宁省政府偏重于对普通本科教育的投入，因此本科教育获得更多的经费投入和财政支持。然而由于高等职业教育是一种重视学生动手能力，注重实际操作的实践性很强的教育类型，这就决定了高等职业教育需要投入大量的经费用于实验、实训设施和实践环节的建设，同时高职高专院校需要大量的资金来聘请“双师型”教师，既要能够传授理论知识又能具有一定的技术专长，然而这种“双师型”教师目前在高职高专院校较为缺少，急需聘请这种高素质高技能师资。可见，高等职业教育办学成本较高，需要政府加大资金投入，但目前政府在辽宁高等职业教育成本分担中所负担的比重明显小于普通本科教育，使得高等职业教育无法从政府拨款主渠道来源上获得保障，造成了高职高专院校办学条件落后，阻碍了高等职业教育的健康发展。因此，政府应当从经济发展战略的高度出发，转变观念，加大财政支持力度，明确划分中职、高职、本科教育财政投入范围，适当增加对高等职业教育的经费投入，提高高等职业教育经费的财政拨款比例，制定相应的财政支持政策，有效分配教育财政资金，平衡各类教育投入，进而完善高等职业教育的经费保障机制。此外，高职高专院校自身也要增强经费统筹机制，在政府投入不足的情况下，通过采取一定的方式筹集资金，保证教学质量。
2.加强政府财政宏观调控职能，促进高等职业教育公平发展。高等职业教育发展的不均衡目前主要体现在区域发展不平衡和校际发展不平衡两个方面。针对辽宁省区域高等职业教育发展差距不断扩大的趋势，政府应加大对高职高专院校的政策扶持和财政倾斜，省财政要继续加大转移支付力度，在财力的分配上重点向薄弱环节倾斜，特别是要向经济基础相对薄弱的沿海经济带倾斜，加大对高等职业教育基础设施的配套补助力度，以促进全省高等职业教育建设的全面、协调和可持续发展。同时，财政政策应适度保持校际的均衡发展，保证弱势群体院校享有基本平等的发展权。
3.建立多元的教育经费投资机制，保证高等职业教育办学质量。除了政府要增加对高等职业院校的经费投入之外，也要建立多元的投资机制促进高等职业教育的发展。政府可以通过财税手段和财税政策设计，充分调动各方面社会力量投入高等职业教育，建立起支持职业教育发展的财政政策和财税政策体系，切实落实高等职业教育中校企合作的办学模式、工学结合的人才培养模式，形成与企业、行业的互惠、互利合作以及可持续发展模式。通过借鉴国外的成功经验辽宁省政府应在高等职业院校与行业、企业之间通过利益调节和政策制定来营造合作的氛围，建设合作的平台，真正把高等职业教育的发展建立在促进辽宁社会经济发展的基础之上。针对社会投资举办高职高专院校，政府应考虑对其实行税收优惠与政策鼓励，通过实行高等职业教育捐赠免税或实行职业教育捐赠在应纳税款中抵扣等税收优惠政策，增加企业和个人对高等职业教育捐赠的积极性。社会团体、企业和个人捐集资办学是中国目前非财政教育投资的几种主要方式。例如，根据《中国教育发展纲要》中的规定，针对社会团体、企业以及个人对教育单位、培训机构、科研机构的社会捐赠，以及对用于高等职业教育的捐资、集资可以实行税前列支，免除所捐款项的税收，来鼓励各方面社会力量对高等职业教育投入的积极性。
4.创新财政管理机制，提高高等职业教育财政资金使用效益。借鉴国外成功经验，政府管理高职高专院校的理念应转向为高职高专院校提供一个自主发展的政策环境，给予高职高专院校更大的办学自主权：政府可以通过立法、规划、拨款、评估、监督等手段实施对高等职业教育的间接管理职能，从而拓宽高职高专院校自身的办学空间，增强高职高专院校自我发展的能力。基于此应对辽宁高职高专院校现行的财政性教育经费管理办法进行必要的改革。首先，在对高职高专院校收费的管理方面，政府职能部门应通过“界定学费的性质、核定收费标准、规范收费程序、明确支出用途与强化监督机制”等行为来落实政府的管理责任，并将管理的重心放在收费标准的制定与收费行为的监控上；其次，在对高职高专院校支出行为的控制方面，政府职能部门应加强监督管理，从源头上控制高职高专院校的支出结构与支出用途，从宏观上把握高职高专院校的投资方向，从而提高高职高专院校办学经费的使用效益。此外，政府要改革高职高专院校财政性教育经费拨款方式，建立生均经费预算拨款制度，制定生均经费拨款基准定额和分专业、分类型的浮动系数，引入竞争机制，采取招投标方式，把经费用到最需要的地方和学校，提高拨款的导向作用和经费的使用效益。同时加强对经费的监管，成立专门的机构，对高等职业教育财政教育经费的使用情况进行管理。政府还应注意对各类来源的财政性高等职业教育资金实行统一管理。从一般税收中拨付的资金，要与教育附加投入、预算外收入等放在一个账户内管理。对一些资金使用权属于学校的预算外资金，财政要设计出既要承认其使用权又要防止其滥用的管理办法，并建立统一的部门预算。
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[责任编辑刘娇娇]