义务教育均衡发展问题探析
摘 要：义务教育是教育工作的重中之重，均衡发展是义务教育发展的战略任务和重中之重，也是解决教育公平问题的关键和核心。本文从公共管理的视角对义务教育均衡发展问题进行分析，提出进一步促进义务教育均衡发展的相关建议。
关键词：均衡发展；教育资源；义务教育
中图分类号：G72 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（z）.2012.05.59 文章编号：1672-3309（2012）05-132-03
一、义务教育均衡发展的现状
（一）义务教育均衡发展的重要意义
经济学认为，均衡是指在包括供给与需求在内的经济中存在的诸多力量的驱使下，经济体系达到了由一系列配置和价格构成的理想均衡状态。从经济学的角度来看，教育均衡是由于人类教育资源的稀缺和有限，以及现有教育资源配置不均衡、不合理而引出的。教育均衡首先是教育资源配置的均衡。义务教育均衡发展就是依法、科学、合理地配置教育资源，不断深化改革提高保障水平，促进义务教育在区域之间、城乡之间、学校之间缩小差别，使师资水平、硬件设施、教育质量、学校文化趋于公平合理，使适龄儿童少年接受更加公平、更高质量的教育。义务教育均衡发展的目标就是实现教育公平。
在我国构建社会主义和谐社会的进程中，教育公平问题引起了越来越多的社会关注。而要解决教育公平问题，关键和核心是教育的均衡发展。我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》明确指出：“教育公平的关键是机会公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体。”义务教育要求政府运用公共资源保障所有适龄儿童少年强制性教育，它属于国民素质的教育，关系着一国国民素质的水平和提高，关系着国家教育和经济与社会的长远持续发展，关系着社会的和谐与稳定。
（二）义务教育均衡发展的成效
近年来，国家和各省市已经出台了多项推进义务教育均衡发展的政策措施。如2005年教育部制定出台了关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见，2010年教育部再次出台了关于推进义务教育均衡发展的意见，提出2012年全国实现初步均衡，2020年实现基本均衡。
义务教育均衡发展是新时期、新阶段教育公平的重要标志和教育发展的重要任务之一。为了促进我国义务教育均衡发展，国家实施了一系列重大工程和举措，颁布了新《义务教育法》，将促进义务教育均衡发展用法律的形式作为教育发展的方向性要求确定下来。建立了推进义务教育均衡发展的机制，教育部与各省签署了推进义务教育均衡发展备忘录，制定了实现义务教育均衡发展的时间表和路线图，实施了薄弱学校改造计划、初中校舍改造工程、布局调整工程、校舍安全工程、义务教育学校标准化建设、义务教育家庭经济困难学生资助体系，学校公用经费补助等重大举措。这些举措从维护义务教育权利义务公正、受教育机会公正、程序公正、效益公正、资源分配公正、社会保障公正等方面促进了义务教育均衡发展。
二、义务教育均衡发展进程中的突出问题及成因
义务教育要实现全面高水平的均衡发展，还有许多亟待解决的突出问题。主要体现在以下方面：
（一）经费投入不均衡
教育经费投入不均衡一直是制约义务教育均衡发展的首要问题。新《义务教育法》规定：“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。”“县级人民政府编制预算，除向农村地区学校和薄弱学校倾斜外，应当均衡安排义务教育经费。”目前我国的教育财政中，教育预算管理制度、财政转移支付制度、基础教育拨款制度等都已形成。但同时，教育财政转移支付制度、各级教育成本核算制度仍然不够规范；教育收费和学生资助制度尚待规范和完善；弱势群体中进城务工子女和残疾人教育财政制度仍需完善和加强；教育捐赠制度中激励强度不足；教育财政和学校财务公开化制度尚待建立。
义务教育经费保障机制的制定和实施，为义务教育均衡发展提供了根本性的物质保障，但由于义务教育阶段停止收费后，国家制定的学生人均公用经费基本标准较低，学校进一步改善条件和发展自己经费不足，而且许多地方政府出台的教师收入补贴政策未落实等原因，给地方政府带来了较大的教育投入压力，进而造成国家和地方政府在现有政策框架内用于解决教育均衡发展的经费投入十分有限，经费问题仍然是制约义务教育均衡发展的瓶颈。
（二）办学条件不均衡
教育资源包括“硬件”和“软件”资源，教育的“硬件”资源一般主要包括教育经费和办学条件。随着义务教育均衡发展的逐步推进，国家实施了学校布局调整的一系列举措，通过布局调整，学校的办学格局发生了很大变化，学校数目大大减少，办学规模逐步扩大。但是在城乡之间、区域之间、学校之间在校舍、教育教学用房、教学仪器设备、图书资料等办学条件上的不均衡现象仍然比较显著。一方面，东部发达省份、一些城市学校都基本实现了教学的现代化，城区学校、优质学校普遍学生人数多、规模大，而在西部地区和一些农村学校中还具有保证基本的教育教学正常开展的办学设施，存在生源锐减的现象。另一方面，城区学校、优质学校又进入了大班额、生均教育教学设施数量不足的困境。
在一些农村地区还突出的存在着寄宿制学校办学条件的不均衡现象。许多农村寄宿制学校的办学条件仍然很艰苦，学校的生活及卫生设备配备与城市学校相比差距还很大。寄宿制学校的孩子由于伙食营养不能满足身体发育的需要，在体质监测各项指标均不及同龄城市学生。
（三）师资力量不均衡
教师是教育改革发展的主力军，目前师资力量不均衡主要表现为：一是师资学科结构不合理。语文、数学等主要学科教师超员，而体育、音乐、美术、微机、英语等学科教师偏少。二是师资年龄结构不合理。农村学校教师年龄偏大，教育教学理念相对陈旧，与城市学校年轻教师差距较大。三是师资专业结构不合理。有的学科缺少专业教师，就由其他专业教师顶替，这不论从学科知识传授还是教学方法运用上，都不利于教学质量的提高。四是师资职称结构不合理。一般来说，城市高一级职称比例高于农村地区，城区学校高于乡村学校。五是教师队伍建设存在重学历、轻能力现象。尤其是城市学校在招聘新教师时，注重教师的本科甚至研究生学历，而对教师是否了解中小学生的身心发展特点和规律，是否适合中小学知识教学并不进行有效的考察。
这些现象存在的主要原因是由于有的地区没有按照国家要求落实教师待遇，一方面教师的绩效工资落实的时间和标准迟后于公务员，另一方面国家财政支付政策不明朗，教师绩效工资来源不明确，导致地方财政难以支付，进而影响到教师队伍的稳定和工作的积极性。而且，对于教师的培训和考核制度也有亟待改进和加强的方面。
（四）教育教学质量不均衡
义务教育均衡发展最终要落实在两点上，一是适龄儿童、少年平等地接受完国家规定的九年义务教育；二是义务教育的教学质量普遍得到保证。教学质量均衡凸现出义务教育均衡发展的结果均衡。但现有的情况是，地区之间、城乡之间、学校之间义务教育的教学质量差距很大，很不均衡，学校的办学思想理念方面还存在着很大的差距，对学生的培养目标水平仍然不均衡。教育教学质量的不均衡是广大教育工作者和他们的教育思想、教育观念、责任心以及对学生的了解、期望和尊重之间的不均衡，也是学校教育对教育教学内容、规律、方法的理解和把握的不均衡。
这些问题的存在导致义务教育在入学规则和接受优质教育服务方面还存在着不公平，出现大量择校热、乱收费以及外语、奥数班等不规范的办学行为。其主要原因：一是城乡二元结构体制原因。城乡二元结构体制形成了教育资源“城市优先”的价值取向，从而造成了城乡教育的差距，城市教育的水平越来越高，农村的教育水平则较之低了很多。二是校际间办学资源配置、学校建设水平和教师配备等方面差距很大。三是不同受教育群体教育发展的不均衡。如提供给正常儿童与特殊儿童的义务教育的水平有很大差别，提供给贫困家庭学生与富裕家庭学生的义务教育也存在不均衡等。
三、推进义务教育均衡发展的对策建议
（一）完善制度
义务教育是公共产品，需要由政府提供。推进义务教育均衡发展是一个长期的过程，也是一项复杂的系统工程。一是政府必须建立长效机制，明确责任，形成城乡和地区义务教育一体化发展机制，并加大学校布局调整力度。二是完善信息公开机制，向社会公开教育发展相关政策文件、规划设计、资金使用等信息，接受监督。三是强化督导评估，建立对各级党政领导履行教育工作职责情况的督导问责机制和义务教育均衡发展评估激励机制。四是加强教育经费投入与使用、重大项目改革攻坚、校车运行管理、学前教育等重大问题的督导检查。
（二）加大公共财政投入
公共财政是与市场经济相适应的财政，它的基本职能为资源配置、收入分配和宏观经济调控。公共教育财政制度在相对充足的基础上，更应该体现“公平优先、兼顾效率”的原则。加大中央财政对义务教育的支持力度，完善对口支援制度，促进老少边穷地区义务教育发展。坚持在经济社会发展规划上优先考虑教育、在财政资金安排上优先保障教育。
要全面推进教育经费科学化、精细化管理，健全教育经费监管机制，为达到财政性教育经费支出占国内生产总值4%的目标，国家有关部门已向各省下达了2011年、2012年两年财政教育投入任务指标。对各级政府配套资金的落实情况要加大督查，对未达标的市、县、区进行通报，把市县级政府对教育投入完成情况作为政绩考核、省级财政分配教育专项资金的重要依据。强化重大项目经费的全过程审计，不断提高教育经费管理水平和使用效率，坚决反对和纠正各种豪华办学和铺张浪费现象。
（三）均衡配置师资力量
一是通过人才振兴计划和择优考试引进高学历专业对口毕业生，实现城乡学校课程设置和师资配比的均等化。二是实行城乡间、区域内校长教师队伍双向交流制度。三是采取对口帮扶，远程教育，对义务教育教师进行全员培训，组织校长研修培训。四是对专科学历以下小学教师进行学历提高教育，使全国小学教师学历逐步达到专科以上水平。五是在教师编制、教师待遇、特岗计划、教育硕士等方面给予贫困地区、薄弱学校倾斜，实现城区之间、城乡之间义务教育学校教师的互动交流，有效促进高水平教师资源共享。
（四）实施标准化办学
一是实施义务教育学校标准化建设。二是加强教育信息化建设，搭建优质教育资源共享平台。三是实施中小学校舍安全工程，实现城乡中小学校舍安全达标。四是加快薄弱学校改造，改扩建劳务输出大省和特殊困难地区农村学校寄宿设施，改善农村学生特别是留守儿童寄宿条件，基本满足需要。五是高标准配套学校内部设施，为义务教育均衡发展创造条件。
（五）制定公平的招生考试制度
实行优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配到区域内初中的办法；义务教育阶段取消设置重点学校和重点班。加大留守儿童少年关爱行动，贯彻实施随迁子女入学的“两为主”、“两个全部纳入”。在保障适龄儿童少年就近进入公办学校的前提下，发展民办教育，提供选择机会，切实解决区域内义务教育阶段择校问题，为义务教育均衡发展提供保障。
（六）全面提高办学质量
促进均衡发展要把提升质量作为根本，更加注重教育的内涵发展。要全面贯彻党的教育方针，推进素质教育，深化教学内容、课程体系和教学方法改革，促进学生德智体美全面发展。国家应加大义务教育阶段质量检测工作力度，利用国际比较成熟的质量检测模式和技术，建立起适合我国国情的监测体系和评价标准，对义务教育质量状况进行长期、全面、深入、客观的监测。监测的重点应当包括学生的思想品德和公民素养、身体和心理健康水平、学业水平和学习素养、艺术素养、实践能力和创新意识，以及影响学生发展的教育环境与社会环境等，切实减轻学生课业负担，让学生生动活泼学习、健康快乐成长。
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