高校预算绩效评价研究：动因、现状与展望
作者简介：
张晓岚(1949-)，女，湖南芷江人，西安交通大学经济与金融学院教授，博士生导师
吴勋(1980-)，男，河南南阳人，西安交通大学经济与金融学院博士研究生
摘要：预算绩效评价体系的建立与完善，是高校预算管理工作的重要环节。本文从政策导向和内部需求角度，分析了我国高校预算绩效评价研究的动因，指出了国内现有研究的不完善性，提出未来研究的重点是评价体系的系统性和实用性。
关键词：高校 预算绩效 评价
随着现代公共事业单位管理制度改革的逐步深化，以预算改革为核心的公共财政框架逐步形成，我国预算绩效评价体系的建立正在逐步建立。预算绩效评价贯穿于预算资金分配、执行和评价的全过程，对高校事业发展具有深刻影响。基于国家政策导向和高校发展需求的动因，本文回顾了我国高校预算绩效评价研究现状，并提出了进一步的研究方向。
一、研究动因：政策导向和内部需求
(一)国家政策导向是预算绩效评价的外因 2003年党的十六届三中全会发布的《关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》明确提出：“要改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督，建立预算绩效评价体系。”这是我国政府首次提出关于建立预算绩效评价体系的宏观要求。财政部、教育部为贯彻落实“建立预算绩效评价体系”的精神，提高预算资金的安全性、合规性和有效性，近年来进行了一系列预算管理改革。财政部陆续制订了《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》(2003年)、《中央级行政经费项目支出绩效考核管理办法(试行)》(2003年)、《关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》(2004年)、《中央部门预算支出绩效考评管理办法》(2005年)等规章。教育部也分别组织专家在1998年和2000年进行了有关高校财务评价的研究。上述对预算绩效评价的制度安排，表明国家对推进预算绩效评价工作的政策支持。
(二)高校发展需求是预算绩效评价的内因 社会资源的稀缺性使得所有者必须对资源进行有效配置，提高高等学校资源的配置效率是市场经济条件下高校发展的核心内容。随着我国高等教育管理体制改革的日益深化，高校办学规模和办学层次的扩大，带来了对教育经费需求的激增，而我国教育资源在总量上远低于世界平均水平，大多只是维持性的，高校发展的经费需求与有限教育资源供给的矛盾十分突出；另外受到教育机制和管理体制等因素的制约，教育经费又存在着一定程度上的低效率配置，尤其在高校内部的资源配置方面问题突出。国家通过部门预算配置高校教育资源，高校通过校级预算配置内部教育资源。因此，建立旨在提高教育资金配置绩效的预算绩效评价体系是优化高校资源配置和加快高校事业发展的必由之路。
二、研究现状：起步阶段的不完善性
(一)研究现状的数量描述 在中国学术期刊网中以“预算绩效”为检索词跨库精确检索“中国期刊全文数据库(1994)”、“中国优秀博硕士学位论文全文数据库(1999)”、“中国重要会议论文全文数据库(2000)”、“中国重要报纸全文数据库(2000)”，截止2006年3月初，共有17条记录。其中与高校预算绩效评价相关的只有6篇。改为模糊搜索后的记录共有95条，除去前面已收集的文献后的相关文献只有4篇。不仅研究文献的总量不多，而且研究成果发表时间大都集中于2004年以后，说明我国高校预算绩效评价研究目前尚处于起步阶段。
(二)研究现状的分类 通过文献检索，对高校预算绩效评价进行了分类。
(1)高校预算绩效评价的必要性。陆媛(2006)提出建立全面完整的预算绩效指标体系是高校预算发挥目标控制功能的关键。王明秀、孙海波(2005)认为高等学校的资源是社会资源的重要部分，提高高等学校资源的配置效率是市场经济条件下高校发展的核心内容。高等学校的预算拨款为政府预算投资，加强高等学校的预算绩效评价工作，对提高高等学校资源的配置效率具有举足轻重的作用。徐荣娣、吴介军(2005)从预算管理与绩效考评的关系入手，提出预算本身并不是最终目的，更多的是充当一种在高校战略与绩效之间联系的工具。预算体系在分配资源的基础上，主要用于衡量与监控各部门及资金项目的经营绩效，因此，必须对当前高校预算管理进行改革，引入绩效考核机制，提高高校预算管理水平。
(2)高校预算绩效评价的界定。王明秀、孙海波(2005)指出应建立具有中国特色的预算绩效评价体系，提高财政资金使用效率，逐步实现对财政资金从注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。陈纪瑜、张宇蕊(2004)将预算绩效评价界定为以绩效为核心，运用特定的指标体系，通过定量与定性对比分析，对预算决策、配置、使用过程中的单位产出水平所做出的综合评价。李淑宁等(2004)定义预算绩效考核是对经费支出与产生的效果和影响进行评价的行为，是以支出“结果”和“追踪问效”为导向，以定性分析与定量评判为手段的预算支出管理模式，这对强化支出管理意识，优化预算支出结构，提高预算支出的社会效益和经济效益具有重要作用。张泽明等(2004)认为高等教育的社会公益性和非营利性决定了考查高等学校预算运行绩效的最好指标是“用钱效益”。“用钱效益”由效率和有效性有机组合而成，效率指衡量在执行规定任务时的单位成本；有效性可广义地定义为计划成功的程度，即达到既定目标的程度。两者的完美结合意味着该计划“用钱效益”很高。
(3)高校预算绩效评价的原则。陆媛(2006)以企业预算绩效指标的制定原则为依据和借鉴，提出高校在设计绩效指标时需要遵循的原则有：科学性、整体性、可比性和可行性。祝红霞、张美华(2005)认为建立科学有效的绩效评价指标体系是高校二级院系财务管理的核心环节，是衡量目标管理或是放任自流的分水岭。考虑到高校经济效益考核的特殊性，除了一般的减少投入、增加产出的效益考核要求外，还有产出考核的模糊性以及人才质量的难以计量性的困难。在建立高校二级财务管理经济效益指标时，主要考核其经费支出结构的合理性；而在产出效益方面，主要考虑毕业生的一次社会就业率。
(4)高校预算绩效评价的机制。王明秀、孙海波(2005)总结提高预算绩效评价效果的对策与措施包括建立严格的预算可行性论证制度、建立预算绩效的后评价制度、改革预算会计制度以及信息化建设。彭晓(2005)认为加强对部门预算安排项目的绩效考评，逐步建立起项目支出预算的绩效评价体系，是进一步深化部门预算改革的重要内容。各高校主管部门要加强对项目执行的监督检查，财政部要对各项目高校的项目执行情况进行不定期的检查或抽查，及时发现和解决项目执行中出现的问题。财政部还应继续组织有关部门或委托中介机构对项目的绩效进行考评，考评结果作为以后年度审批立项和预算安排的重要参考依据。李淑宁等(2004)主张绩效的评价必须通过建立科学、合理并行之有效的评价方法、体系和标准来实施，包括确定绩效考核评价的领导组织机构，建立科学的预算支出绩效考核指标体系，建立预算支出绩效评价标准以及重视预算支出绩效考核评价结果的应用。
(5)高校预算绩效评价的体系。陆媛(2006)提出高校预算绩效评价体系的内容包括绩效指标体系、绩效目标以及绩效目标分解。王明秀、孙海波(2005)从综合实力、运行绩效、发展潜力等方面阐述高校预算绩效评价体系，针对评价提出提高预算投资效果的对策与措施。吴建南、李贵宁(2004)建立的教育财政支出绩效评价通用指标体系以公平和效率为核心，涵盖教育财政支出总体情况、教育财政支出目标达成情况、教育财政支出合规性情况以及教育财政支出间接影响等层次的指标体系。陈纪瑜、张宇蕊(2004)构想的高校预算绩效评价体系包括预算编制的决策评价、预算执行的过程评价、预算决算的结果评价，分别对应于关键绩效指标、业绩指标以及绩效测评指标。李淑宁等(2004)认为由于高校内部机构设置和支出功能的多元性，高校支出绩效考核体系呈现多层次、多因素立体结构，从经费支出用途及功能上分为项目支出绩效体系和部门支出绩效体系。
(6)高校预算绩效评价指标。基于综合实力、运行绩效和发展潜力等方面的考虑，王明秀、孙海波(2005)设计了如下的评价指标：综合实力下设财务指标和非财务指标，前者包括学校经费总收入、国家拨款额、学校自筹经费收入、科研活动收入、教学活动收入等；后者划分为学科建设评价指标、科学研究评价指标、人才培养评价指标和队伍建设评价指标。运行绩效下设教育事业核算体系指标、基本建设核算体系评价指标和设备评价指标，教育事业核算体系由师生比、学生人均事业费支出、教师人均科研经费等指标构成；基本建设核算体系涵盖本年投资计划完成率，基建投资完成额与基建拨款的比率，投资效果与拨款的比率等指标；设备评价指标通过设备购置费占总支出的比重、仪器设备更新率来衡量。通过年末借款余额、年末存款净余额和资产负债率等指标从不同方面对财务风险进行分析，并在此基础上综合评价其发展潜力。
陈纪瑜、张宇蕊(2004)认为，预算编制决策评价中的关键绩效指标主要来自于对绩效目标的进一步分解，用来描述实现目标的关键成功要素和预期的综合绩效水平，这种描述是整体性的、粗线条的。一般采用的指标有家长和学生满意率、高校毕业生就业率、科研成果转化率等。预算执行过程评价中的业绩指标包括人力资源利用效率指标，如从事教学、科研的专任教师与在校学生人数的适当比率、专任教师与全体教职工的适当比率、专任教师的人均教学工作量等；公用经费使用效率指标，如义务费、设备购置费占公用经费支出的比例、教学条件改善情况、生均占有图书册数等；项目资金使用效果指标，如项目对学科建设的推动情况、重要基础设施改善效果、教学条件和教学环境的改善情况、师资队伍培训情况等。预算决算的结果评价要建立绩效测评指标，核心内容包括四方面：产出，反映高校支出项目的直接结果，如万元财政投入所培养的学生数、学生质量水平等；转化率等；效率，反映高校财政资金运行管理质量和业务流程效率，如财政经费支持率、财政经费节余率等；效果，反映通过高校支出项目获取的服务供给能力，产生的经济效益和社会效益，如非财政性教育经费／财政性教育经费、校办产业和社会服务收入，非财政性教育经费等；影响，反映高校支出项目对相关环境和社会发展的长远影响、潜在影响、间接影响，包括公平、就业、技术进步、国际竞争力等多个方面。
李淑宁等(2004)从项目支出绩效和部门支出绩效两个层次建立了高校内部预算支出绩效考核体系。前者针对基本建设、实验室建设、学科建设、队伍建设、基础设施改造等项目，设立基本建设计划完成率，实验室设备利用率，国家重点学科、一级学科、二级学科增长率等社会效益指标；以“成本收益率”为宗旨，设立考核项目投入使用增加的收入或节约的成本的经济效益指标；评价项目的工程技术、施工效率和施工质量的项目投资评价指标。后者针对教学单位、行政管理单位、教学辅助单位、后勤单位的不同，设立实验课开出率、生均实验课时、生均培养成本等经济指标；设立考生考试合格率、师生比、师生满意程度等社会效益指标。
(三)研究现状的评述 一是已有的研究文献数量较少，总体上处于起步阶段。从2003年开始国家提倡建立预算绩效评价体系以来，针对高校预算绩效评价的研究仍不多，从侧面反映这一领域还有相当的研究价值。二是缺乏对国外已有研究成果的深入的整理归纳。现有文献局限在简要概括国外政府层面的绩效预算制度或是对国外高校绩效指标的描述，但政府层面的绩效预算在概念、范围等方面不同于高校预算绩效评价，仅仅是一种理论基础；高校绩效指标的涉及范围相对预算绩效指标宽泛，仅仅是一种理论参考。三是研究内容尚不完整。明确了预算绩效评价的政策导向和必要性，缺乏完善的评价制度与规范；关注对预算绩效评价的一般性研究，没有明确评价主体和评价对象；注重评价指标体系的设立，忽略了评价指标实际值的获取问题，缺乏对评价指标筛选、赋权、评价标准确定及具体评价方法的研究；局限在对评价指标与程序的理论性探讨，缺乏对操作层面的实施方案的设计与检验。
三、研究展望：系统性与实用性
国家政策导向和高校发展需求为高校预算绩效评价研究提供了研究动因，现有研究现状存在的问题使得高校预算绩效评价研究具有相当研究价值，未来的研究应该注重预算绩效评价的系统性与实用性。
(一)完善理论框架的系统性 尽管目前理论界与实务界对预算绩效评价有较高的关注度，但是由于起步晚，目前的理论研究还缺乏系统性与整体性、缺乏深度。因此，目前应该重点关注以下问题：一是评价层次研究：外部管理层或利益相关者对高校整体预算绩效评价的研究与高校自身作为评价主体对内部预算绩效评价的研究。二是评价机制研究：由高校预算绩效的评价主体、评价组织、评价对象、评价原则、评价制度等构成的整体机理的研究。三是评价指标研究：适应高校预算管理的评价指标体系的研究。四是评价标准研究：来自实践又能应用于实践的绩效评价指标合理取值范围的研究。五是评价方法研究：层次分析法、模糊综合评判法、灰色关联分析法等综合评价方法在高校预算绩效评价中的应用研究。
(二)增强实践操作的实用性 高校预算绩效评价的最终目的是为评价主体提供可操作的评价手段，实现理论与实践的结合，需要重点研究下列问题：首先，绩效评价体系的应用检验与反馈完善。采用实地研究、案例研究等方法，对选定样本高校的预算绩效进行评价，结合样本高校应用情况的反馈意见，对评价体系加以完善。其次，绩效评价软件的开发。将软件开发技术融入高校预算绩效评价体系，由计算机完成繁琐的计算过程，通过输入评价指标的实际值即可输出具体评价结果，增强了评价体系的实用性和推广价值。
(编辑 殷功芹)
注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。