高等教育经费投入保障机制研究
中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2016）21-0082-03
摘要：1993年，国家提出教育投入4%的目标，通过全国上下各方努力，于2012年实现这一目标。但随着经济转型和增速放缓，2013年开始黑龙江省教育投入不足4%，阻碍和限制了黑龙江高等教育的发展。文章认为通过加强教育法制化建设，重塑政府间分权模式，规范成本核算标准化，提高高校办学自主权，促进投资来源多元化等五个角度优化和保障高等教育经费投入，从而为高等教育投入体制改革提供参考。
关键词：高等教育 投入 保障
一、引言
2014年，黑龙江省高等教育学生总数105.51万人，高等教育毛入学率47.97%；普通高等学校80所，其中部委属3所，地方属77所；普通本专科招生20.31万人，在校生73.06万人，毕业生18.54万人。十一五以来，国家坚持优先发展教育，始终把教育作为治国理念优先发展，作为战略性投资优先保障，因此我国高等教育迎来了迅猛发展的黄金时期。从1993年第一次提出教育经费投入实现4%，经过20年不懈的努力，2012年末国家财政性教育经费支出2.2万亿元，占GDP的比例達到4.28%，实现了4%的投入目标，2013年以后，全国这个比例逐年减少，但仍在4%以上，然而局部地区或部分省份低于4%。可见，教育投入4%不是终点，是新的起点，应该巩固和保障4%的教育投入，保障教育投入稳定增长。
二、高等教育经费投入现状分析
（一）财政性教育经费投入占GDP的比例情况
为了衡量财政性教育经费投入水平，我们首选国际通用指标，即“公共教育经费占国民生产总值（GDP）的比例”。
从表1可以看出，全国GDP与国家财政性教育经费投入的年均增长率分别为8.07%和7.89%，国家财政性教育经费投入增长率低于GDP增长率，表明没有同步。黑龙江这两项指标分别是4.04%和2.57%，黑龙江的财政性教育经费的投入力度和年增长率均低于全国水平。另外从全国经济发展视角不难看出，由于区域间经济发展差距的拉大而带来的科技和教育等领域的发展失衡比较大。2012年全国和黑龙江财政性教育经费投入占GDP比例分别为4.28%和4.07%，此后各年度此项指标均有所下降。2012年以后，国家财政性教育经费投入逐年增加的，而黑龙江省此项指标从2012年以后各年度均没有达到2012年投入力度。
（二）财政性教育经费增长情况
为了更好地分析教育经费与财政性教育经费增长关系，本文采用财政性教育经费弹性系数。财政性教育经费弹性系数是指财政性教育经费与教育经费两个指标的增长率之比，即教育经费总量每增长1个百分点，财政性教育经费增长的百分点。
从2011年至2014年的教育经费与财政性教育经费增长对比分析来看，全国和黑龙江省财政性教育经费弹性系数分别为1.16、1.21，这表示全国和黑龙江教育经费每增长1%，各自的财政性教育经费增长分别为1.16%、1.21%。数据显示我国财政性教育经费的增长速度已经开始高于教育经费总量的增长速度，而且黑龙江省弹性系数已经超过全国水平。然而表1中显示，黑龙江从2012年以后年度财政性教育经费投入均没有达到2012年投入力度，2013年黑龙江教育经费和财政性教育经费分别是 -6.06%、-7.79%，是负增长，由此可以分析出黑龙江相对于全国教育经费投入总量不足，应该引起注意。
（三）高等教育经费投入来源情况
根据黑龙江省教育经费统计主要指标的统计口径来看，黑龙江省高等教育经费来源渠道包括：预算内经费、教育税费、企业拨款、校办产业和社会服务收入用于教育的经费、民办学校中举办者的投入、社会捐赠经费、事业收入（主要指学杂费）、其他收入。表2为2011—2014年黑龙江省高等教育经费来源情况。
通过表2可以看出，黑龙江省高等教育经费来源渠道主要是预算内经费和事业收入两部分，2014年占比97%，其他来源渠道比例很小，高等教育投入没有形成多元化；高等教育经费投入不稳定，且没有稳步增长，2013年高等教育总经费不增反降，比2011年减少2.26亿元，2014年预算内经费与2012年持平，财政拨款乏力；事业收入不够稳定，事业收入扣除学杂费后的数额2011年和2014年分别为8.92亿元、7.04亿元，2014年的学杂费金额最低，为53.04亿元，事业收入主要是学杂费，学杂费是高等教育经费主要来源之一；其他来源（教育税费、企业拨款、校办产业和社会服务收入用于教育的经费、民办学校中举办者的投入、社会捐赠经费、其他收入）比较稳定，所占比重过去四年里一直保持在3%左右。
（四）高等教育收入支出情况分析
通过教育经费统计分析可以看出，黑龙江省高等教育经费增长速度低于全国水平，年均增长只有2.02%，特别是2013年教育经费为负增长，这与教育经费“三个增长、两个提高”的法律规定相悖。从2011年开始黑龙江省高等教育支出中公用部分逐年减少，从占比66%下降到52%。目前高等教育执行的是国库集中支付，在教育投入不能得到保证的情况下，教育经费支出难以得到保障，何谈提高高等教育质量和优化教育结构，提升高等教育内涵建设。
（五）不同隶属高校经费投入情况
黑龙江省有高等学校80所，其中，部属高校3所，占公办高校比例4.92%；地方高校58所，占公办高校比例95.08%，民办高校19所，这80所高校构成了黑龙江省高等教育发展的格局。黑龙江省2014年公办教育总经费235.82亿元，4.92%的部属高校占据了教育总经费的36.27%，部属高校校均经费28.5亿元，地方高校校均经费2.59亿元，相差11倍，由此可以明显看出教育经费分配不公平现象的存在。地方高校教育经费投入年均增长2.02%，部属高校教育经费投入年均增长为4.01%，部属高校教育经费年均增长速度是地方高校的2倍，这些数字的差距必将形成教育经费差距，势必影响地方高校办学活力和质量。
三、高等教育经费投入存在的问题及成因分析
（一）教育财政投入水平相对偏低
目前，我国经济仍然面临“三期叠加”的形势，经济增长稳中向好的基础仍不牢固，经济下行压力较大，在此背景下我国教育财政投入仍然保持4%以上实属不易，与2010年经济合作与发展组织（OECD）平均水平的5.2%差距很大。黑龙江省的教育财政投入2013年和2014年均没有达到法定要求的4%，只有3.55%和3.5%，而且有下行的趋势，可见黑龙江省教育财政投入水平偏低，投入总量不足。导致该问题产生的根本原因在于黑龙江省经济水平制约，由于历史和区域的原因，黑龙江省的经济发展水平处于全国下游，特别是经济增长速度2014年位于全国倒第三位，另外人才外流也影响政府对高等教育投入的积极性。
（二）教育经费来源渠道过于狭窄
随着高等教育体制改革的深入，社会对高等教育的需求程度也明显增强，国家试图由过去單一的财政拨款模式改变为多渠道的投资格局。但黑龙江省近五年高等教育经费来源渠道主要是预算内经费和学杂费，没有形成多元化格局，来源渠道过于狭窄。其主要原因是黑龙江省没有形成良好的教育发展环境，能否开拓非政府渠道，关键在于政府的政策导向，政府对社会和企业办高校扶持力度、政策支持不强，无法吸引更多社会资金投入到高等教育领域。另外就是教育投入相关法律法规不健全，虽然我国已经分布了《捐赠法》，但税收优惠政策没有明确规定，不易具体实施和操作，没有正式的《教育投入法》，也就无法形成刚性教育投入的约束力。
（三）不同隶属高校投入差距很大
部属高校和地方高校教育经费投入的差距，造成高等教育投入分配不合理，违背了教育公平性原则，限制了高等教育均衡发展。造成这个结果的主要原因是政府间教育投入责任不明晰，转移支付制度不健全。另外，地方政府高等教育投入不到位的现象，以及中央政府对地方高校的转移支付不确定性，在一定程度上也影响了地方政府举办高等教育的努力程度，客观上不仅没有缩小高校间差距，反而造成了差距的进一步扩大，形成了穷则愈穷，富则愈富的“马态效应”。
（四）高等教育经费使用效益不高
高等教育发展的根本保障就是资金，原本不足的高等教育经费投入中，又由于经费使用效益不高，以及教育资源浪费现象，使得高等教育经费管理“雪上加霜”。
1.专业产能过剩。上个世纪九十年代我国高校专业设置就存在严重的趋同现象，比如理工科院校设置英语和文学专业，师范类院校设置会计和经济专业，等等。高校没有按照自身的类型和未来市场的需求设置专业，毕业生没有竞争优势，造成了专业产能过剩，浪费了教育资源。出现这一问题的根本原因是高校的“羊群效应”，高校对专业设置信息不充分和缺乏了解，没有科学定制学校的发展战略和设置学科专业。
2.教辅成本过高。在高等教育投入不足的情况下，教辅成本过高影响和阻碍了高等教育质量提升。2013年我国普通高校专任教师占教职工比例为65.18%，而黑龙江省这一比例为59.83%，高校行政和后勤等其他人员占40.17%，高等教育经费中非教学经费支出高于全国的水平，过多地挤占教学经费支出，成为高等教育可持续发展的沉重包袱。主要是因为高等教育体制改革较为缓慢，特别是高校机构改革，去行政化、去包袱，轻装前进执行得比较慢。
3.资产设备闲置。我国高校实验室设备利用率普遍偏低，根据世界银行的一个调查，我国部分高等学校实验室的使用效率仅有60%；另据教育部的统计数字，我国高等学校的仪器设备中有 20% 处于闲置状态，而一些价格不菲的大型科研装备使用率最高不过15%。更有高校仪器设备采购回来后一直未使用，闲置浪费比较严重。造成这一情况的主要原因是高校内部管理不科学，重购置轻管理，重投入轻效益，使得二级院系争经费、争仪器设备，认证不充分，盲目投资采购。另外，仪器设备资源共享程度不高，存在二级院系之间重复购置、资源共享壁垒。
四、高等教育经费投入优化的建议及对策
“百年大计，教育为本”，教育对国民经济和社会发展具有全局性和先导性的影响。对此，本文提出如下建议：
（一）加强教育法制化建设
从法律法规供给侧考虑，制定和出台《教育投入法》《教育投入条例》《教育投入实施细则》等法律法规，完善教育法制化建设。将《教育法》 已经确立的财、税、费、产、社、基等多渠道教育投入细化，便于实施中的可操作性，强调法律法规的稳定性和严肃性，营造一个良好的教育投入法制化环境。
（二）重塑政府间分权模式
从中央与地方分权考虑，重塑政府间分权模式，加强转移支付力度，促进公益性事业投入的均衡性。最近几十年来，全世界出现了一个明确的趋势，即各国政府将支出责任及收入责任逐步转移给下级政府，当然收入责任的转移在程度上要低一些。这一趋势不仅见于具有悠久的中央集权制传统的国家，也见于联邦制国家；不仅发展中国家如此，工业化国家亦如此。作为这一事实的反映，在地方政府经常会出现大量的垂直性失衡，也有小部分的水平性失衡。因此，需要重塑政府间分权模式，建立健全政府间转移支付制度，这有利于中央与地方政府间重新分配资源，促进教育投入公平性。
（三）规范成本核算标准化
从规范成本标准化考虑，建立健全动态生均培养成本核算标准，促进制定高等教育收费政策。为合理制定高等学校学费标准，提高教育收费决策的科学性，国家发展改革委于2005年6月8日印发了《高等学校教育培养成本监审办法（试行）》，明确规定了哪些计入培养成本，哪些项目需要剔除。根据相关原则和权责发生制原则，结合作业成本法多级划分，构建高等学校成本核算体系，测算出生均培养成本，为地方政府制定高等教育收费标准提供依据和参考，从而充实高等教育事业收入。
（四）提高高校办学自主权
从提高办学自主权考虑，改善高校管理方式，扩大高校办学自主权，完善内部治理结构。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出，要“推进政校分开，管办分离。克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。“落实和扩大学校办学自主权，政府及其部门要树立服务意识，改进管理方式，完善监管机制，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任”，要“完善治理结构”。根据事业单位改革需要，充分下放编制和财权，逐步去高校行政化，进一步调动高校办学自主权，增收节支，降低办学成本，提高办学效益和效率，全面提升高等教育办学质量。
（五）促进投资来源多元化
从来源渠道多元化考虑，大力发展民办教育，鼓励社会捐赠，实施教育金融，促进良好的高等教育投资环境。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出，“要健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，大幅度增加教育投入”。 《中华人民共和国民办教育促进法》明确规定，“国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针”，并且“鼓励出资、捐资办学，促进社会力量以独立举办、共同举办等多种形式兴办教育”。地方政府可以依据相关法规，出台和制定高等教育投资来源配套制度，保障捐资人（出资人）合法权益和优惠政策，促进高等教育投资来源多元化。另外，可以利用杠杆原理，设立教育银行，发挥教育金融功能，为高等教育投入开辟一条新兴之路。J
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