试论新时期我国西部农村义务教育经费保障问题

［摘要］义务教育阶段的公平是最起码的社会公平，而我国的西部地区农村义务教育明显落后于中、东部地区。西部大开发实质上是西部全方位的现代化, 要摆脱西部经济、文化、 社会生活落后的局面, 西部人力资源的开发、人的现代化就成为首要因素。人力资源开发的基本途径是大力发展教育, 特别是义务教育。因而西部地区教育发展水平成为西部开发成败的关键。西部开发, 教育先行已成为共识。但当前西部地区教育仍很落后, 特别是农村地区义务教育非常薄弱，而导致这一结果的根本的原因就是西部地区农村义务教育经费得不到保障，文章结合农村税费改革以及新的《义务教育法》来探讨西部农村地区义务教育经费保障问题。

［关键词］西部农村；义务教育；经费保障

［作者简介］文辉，衡阳市铁一中学教师，湖南衡阳，421002；邓丽君，衡阳市铁一中学教师，湖南衡阳，421002；苏可为，广西大学公共管理学院行政管理专业2005级硕士研究生，研究方向：公共组织与人力资源管理，广西南宁，530004

［中图分类号］ G512.3［文献标识码］ A［文章编号］ 1007-7723（2007）03-0168-0003

2006年国家颁布了新的《义务教育法》，新修订的《义务教育法》最显著的特点就是强化了政府在义务教育中的义务主体地位。在63条条款中，一半以上的条款对包括中央政府在内的各级人民政府提出了要求，明确规定中央政府和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，采取措施保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难和残疾的适龄儿童少年接受义务教育等等，明确宣布义务教育不收学费、杂费，国家建立义务教育经费保障机制，保障义务教育经费。这是政府履行义务的最集中的体现。可以说新《义务教育法》的最重要的意义，就在于其体现了在从过去的各自发展走上今天的均衡发展的道路。但是，西部地区义务教育发展还是明显落后于中、东部地区，原因有很多方面。由于自然地理环境恶劣， 社会历史起点低下，经济发展落后，观念陈旧，特别是现代教育在西部众多地区起步晚，基础薄，欠账多，西部地区的义务教育虽然在建国以来取得了巨大的发展，但目前仍很落后，与全国水平相比，仍有较大差距。综观西部农村义务教育的发展，我们不难看出，经费短缺始终是制约农村义务教育发展的最大障碍，义务教育的财政投入严重不足，县级政府对教育的预算投入城乡差距巨大，义务教育投资效率偏低，直接影响西部地区农村义务教育的普及和质量的提高。

一、目前的主要问题

税费改革之后一直到新的《义务教育法》的颁布，应该说西部地区义务教育经费的保障问题得到了比较大的改观，但即使这样，还有很多的问题需要我们认清并加以认真研究，这些问题主要是：

1.拖欠教师工资问题仍较严重。税费改革后，农村教师工资全部由乡镇统一上收到县级统发，并采取了一些具体措施促进教师工资按时发放，使长时间、大面积的工资拖欠势头开始得到遏制，但仍有不少地区由于财政困难而发不到位。

2.沉重债务难以偿还。有些中小学在前几年实施“两基达标”过程中形成了不少债务。据估算，全国农村教育负债约500亿元，西部的四川省约20亿～30亿元[1] 。税费改革后教育附加和集资被取消，加之县乡财政在税改后更加困难重重，根本没有多余资金用于偿债，致使这些巨额债务沉积下来无法偿还，有些学校由于债务纠纷影响了正常教学秩序，更谈不上改善教学条件和提高教学质量了。

3.公用经费严重缺乏。按照政策规定，农村中小学公用经费在上收后，以学校杂费为主、财政预算为辅，但目前杂费标准一般定得很低，部分学校可用的公用经费已不能支付最低的运转成本，有的学校电话停掉、资料不买、教师继续教育培训不参加，有的学校只有铤而走险向学生多收费。

4.校舍危房改造、新扩建所需资金缺口较大。税费改革后，原有的“吃饭靠国家、建设靠附加、维修靠集资”的农村义务教育投入格局被打破，而新的投入机制暂时又没有建立起来，资金投入出现“空档”，有些地方还出现了为保证教师工资发放而挤占基本教育资金的现象。在这种情况下，农村中小学危房改造所需的大量配套资金普遍无法落实，有的地方学生只能露天上课，还有些学校已经开始为危房改造增加新的债务。

二、原因分析

1.贫困是西部农村义务教育经费短缺的根本原因。据2002 年统计，西部地区的1074 个县中，国家贫困县有375个，占全国的63.13 %；西部地区贫困人口约占全国贫困人口的51 %，西部地区农村平均贫困发生率为19.13 %，高出全国平均水平70 % ，甘肃、青海的农村贫困发生率高达全国平均值的2 ～3 倍[2]。

2.税费改革是制约农村义务教育经费的新问题。农村税费改革取消了原《义务教育法》和《教育法》规定的农村教育费附加和教育集资两项政策，由此带来农村教育经费筹措机制的重大变革。在试点地区税费改革后，农村教育投入呈现出了新的特点：一是投入渠道减少，义务教育经费的缺口继续加大；二是人员经费所占比重逐年上升，公用经费严重短缺；三是农村学校的建设性投入缺乏保障机制，县乡财力极其困难，除发放工资外，已无力安排专项投入，农村学校的公用经费运转、危房改造、债务偿还和必要的发展经费缺乏稳定的保障机制，农村教育现代化的步伐减慢。

3.投入重心过低的问题仍未解决，县级财政缺短具有相当的普遍性和严重性。税费改革后，农村义务教育“以县为主”的投入体制明确了县级政府的责任，乡镇一级不再承担对义务教育的财政责任，但是，中央、省、市的投入责任并没有相应明确。从税费改革本身看农民负担的减轻就会带来财政收入的减少和收支矛盾的加剧。可以说，税费改革后县乡政府财政短缺具有相当的普遍性和严重性，在一定程度上已经成为一种常态，这对于本来就投入不足的农村义务教育无疑是雪上加霜。新的《义务教育法》颁布之后，虽然已经有法律对经费进行了保障，但毕竟没有专门的法律来予以确保。

4.中央政府没有充分发挥合理配置义务教育资源的作用。我国教育法规定了所有适龄儿童享受义务教育的平等权利，上级政府具有保证所有儿童享有均等义务教育，克服不同地区教育经费差异的作用。公共经济学理论认为，中央政府应发挥其再分配功能和宏观调节功能，不能因将教育权利地方化而弱化其应有的整体协调功能与平衡作用。

5.义务教育财政支出容易受政策性因素干扰。1994年分税制以来，每年都有增支政策出台，且都为刚性支出，使西部县级财政举步维艰。一些地方和学校过分追求超前发展和不适当的达标升级，把有限的义务教育经费主要投入到基本建设和为“普九”达标准备，不仅造成大量浪费，而且欠下大量债务，一些学校经常被债主强行封门逼债、官司缠身，影响正常的教学秩序。

三、对策

1.制定专门的义务教育投入法，将政府投资行为纳入法制化管理轨道，通过法律的力量来增加国家基础教育投入，将专门税种划归基础教育专项使用，确保教育投入资金不少于国家财政支出的一定比率，明确中央和地方政府的投资责任，中央财政要掌握充足的财政资金，起到统筹使用、平衡教育投资力度、缩小地区间投资差距的作用，保证每一位国民尤其是西部农村地区的适龄儿童都能享受到平等的受教育权。中央、地方一切涉及教育部门的权利都要明确，并以明确、具体、可执行的法律条文予以规定，对一切违反法律的削减、挪用教育资金的行为，追究其法律责任。

2.建立独立的西部义务教育投资教育体制，关键在于西部农村义务教育财政专项转移支付制度。即国家按财政和税收分配的份额来计算西部农村义务教育经费的合理比例。由国家统一设置义务教育的各项最低标准，这些专款由国家有重点地向中西部或者农村统一调拨倾斜。具体的支持途径可通过：中央政府建立西部农村义务教育扶持专项基金；西部省级政府可将资金直接划到县级政府；县级政府承担着极为重要的责任，在县级预算中，将西部农村义务教育经费支出作为一项重要的支出首先加以保证，确保中央政府教育基金的合理使用，不挪作他用；把西部农村中小学教师工资管理统一到县，由县财政集中统一发放。对一些西部农村义务教育中发生的特殊经费，如学校危房改造经费、困难家庭学生补助费等，在县预算中优先予以安排；可把西部农村中小学教师工资发放率和中小学危房改造率作为考核县级政府工作的重要指标，从制度上保障农村义务教育工作的落实。这样，使政府职能的“管”与“放”有机地结合起来，促进政府对西部农村义务教育的扶持。

3.借鉴外国保障义务教育经费投入的经验。我国教育经费投入，特别是义务教育经费投入水平总体偏低，不仅落后于美国等发达国家,甚至还远远低于韩国等新兴工业化国家和印度等一些发展中国家。韩国1998 年公共教育经费占GDP 比重达4.07 % ，而中国在2001 年的比重才达到3.19 %。印度自20世纪80 年代以来吸取义务教育经费投入比重过小的教训,逐步下调高等教育经费，使基础教育相对份额有所增加，从而使90 年代后印度农村地区义务教育有了显著改善。据瑞士洛桑国际管理发展学院( IMD) 2002 世界竞争力年鉴评价，我国公共教育支出占GDP的比重在49个参评国家和地区中处于第47位，而政府对义务教育投入比例更低，甚至还有下降的趋势。韩国政府根据当时的财政状况, 也是为了保障低收入阶层子女入学, 在普及免费教育时实施了先从农村、渔村和岛屿等教育条件不利地区开始的政策。《岛屿、僻地教育振兴法》明确规定，国家要优先保证岛屿、农村、渔村、山区、矿山等艰苦地区实施义务教育的经费，优先解决学校用地、教室、医务室和必要的设施、设备、教材、教具, 并为教师提供住房和艰苦地区津贴，此外还要为学生提供教科书和为使学生上学应采取的必要措施。由于韩国政府在义务教育阶段坚持经济发达地区收入较高阶层子女缴纳学费和经济落后地区低收入阶层子女不缴纳学费的原则，及对落后地区的优先投入和财政转移支付，保障了义务教育对象的就学率、巩固率和终学率，克服了因地区差异而产生的教育不公平现象，为韩国推行“高水平均衡化”政策创造了条件， 体现了教育领域内最大的公平 [3]。法国是普及义务教育成功的国家之一，法国对义务教育的投资体制，最早形成于19世纪中叶。为确保义务教育的投入，法国颁布法令，对市镇政府在发展初等教育中的责任以及投资办法作出了较明确的规定。如1850年颁布的《迪鲁法》第37条规定：“所有市镇应向小学教师提供可以用来居住和教学的场所与设备，并提供一份工资。”1867年颁布的《迪鲁法》规定：“所有建立免费小学的市镇，可以开征不超过四种直接税源额每法郎4生丁的特殊税。如不足，由省财政给予补贴。如仍不足，则由国家财政给予补贴。”法国义务教育财政体制的另一特点是实行中央补助制度，并有配套的法律规定中央财政对义务教育的补助办法。这些法律保障了法国免费义务教育的顺利实施[4]。

我们应该看到，在各地区教育迅速发展的过程中，地区间的差异很明显。受自然、经济、社会、心理和历史原因的影响，各地区教育发展的差距越来越大，尤其是西部地区的义务教育，发展明显落后于中、东部地区。区域间教育的不平衡性，直接造成了地区间人才培养上的差距，进而已经成为制约我国经济发展和社会全面进步以及顺利实现三步走战略目标的一个重要因素，也制约了目前我们所大力提倡的和谐社会的建立。今天我们所推进的西部大开发，重点是加快西部地区的经济发展速度，缩小西部同东部地区的差距，而发展教育事业正是解决这一问题的根本途径。而解决西部地区义务教育发展明显滞后的重点是要解决西部地区农村义务教育经费保障问题。义务教育对于任何一个国家来说都是责任的代名词，因为它是所有的人接触社会的第一步，就像陶行知先生所强调的那样，教育对于一个国家来说是义不容辞的责任，“我们深信教育是国家万年根本大计”。陶行知先生还较早地提出要注意边疆地区的教育，“我们要晓得国家有一块未开化的土地，有一个未受教育的人民，都是由于我们没有尽到责任。责任明白了，就放大胆量，单身匹马，大刀阔斧，做个边疆教育的先锋，把那边疆的门户，一扇一扇的都给它打开”[5]。哲人已逝，但精神永存。

［参考文献］

［1］朱永梅.当前西部义务教育财政投入不足的原因及对策取向分析［J］.四川教育学院学报,2005,（3）.

［2］温卫东.西部农村义务教育经费问题的对策建议［J］.甘肃理论学刊,2004 ,（7）.

［3］胡苹.韩国义务教育财政经费投入的经验及启示［J］.基础教育参考,2005,（9）.

［4］孟旭.发达国家义务教育投入的成功经验［J］.基础教育参考,2004,（5）.

［5］陶行知.中国教育改造［M］.合肥：安徽人民出版社，1981.

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