美国高等教育绩效拨款模式的分析与启示
摘要：高等教育绩效拨款在促进高等教育发展过程中发挥着重要作用。美国高等教育绩效拨款基本形成稳定的模式，促使美国的高等教育发展水平处于世界领先地位。本文在分析美国高等教育绩效拨款模式发展过程及其特点的基础上，探析对促进我国高等教育绩效拨款机制建立完善的有益启示。
关键词：绩效拨款；模式；分析；启示
美国的高等教育绩效拨款已经拥有近四十年的发展历史，经历了绩效责任阶段、绩效审计(评估)阶段、绩效拨款三个阶段的转变，现在美国的绩效拨款已形成相对稳定的模式，呈现出鲜明的特点，对中国高等教育绩效拨款的实施有重要的启示作用。
1 高等教育绩效拨款模式的分析
早在20世纪70年代，高等教育绩效拨款机制在美国已现端倪，这种拨款机制是伴随着政府财政拮据以及高等教育产出低效而产生的。具体说，这一时期，美国政府对公立大学的监管面临着重大新挑战。因此，美国政府加强了对高等教育的干预，其中一个重要方面就是高等教育拨款方式的变革。在为高等教育拨款之前，各州立法者想要了解这些经费是否有助于达成高等教育整体发展目标，财政资源分配更多的考虑高校的产出和绩效。为此，美国的许多州在对公立大学的拨款机制中引入“绩效”理念，通过评估的方式监督院校的质量、效率、效益。
以下分阶段介绍美国高等教育绩效拨款模式的特点：
1.1责任阶段
绩效责任这一概念，是在二十世纪七八十年代美国高校财政紧张时期产生的一种新要求。高等教育具有“准公共产品”的属性，不仅正在接受高等教育的学生要交付高昂的学费，而且纳税人所交税款的一部分也被用来资助高等教育发展，成为高等教育财政的来源之一。因此，高等教育势必成为公众关注的焦点，无论是学生还是政府、公众都迫切想要了解和确保来自他们的经费被合理、有效地使用，他们要求高等学校对自身的成就和表现做出说明，想要确定高校是否积极有效地担负起其应有的绩效责任，以实现投入合理、物有所值。为此，早在1983年。美国卓越教育委员会(National Commission on Excellence ineducation)公布《国家处于危险中》(camation at Risk)报告之后，社会民众纷纷要求进行教育改革，绩效责任逐渐成为这一教育改革的主要课题。被认为是当时加强对高等教育管理、提高效益的最佳方式。绩效责任本身又是相当复杂的概念，广义上讲，指高等学校要向政府和公众负责，要高质量地履行其职能，有效的使用社会提供的资源，在法律许可的范围内运作。具体而言，绩效责任是指高校对包括学生的学业成绩在内的诸多方面的教育质量的提高负有责任，是从高校目标、学生表现和学校经营的资料以评估高校成效，藉以了解责任归属，并奖惩相关人员和改进教育质量。它主要表现为：一是对教学实践、学生成绩、学生行为、学校任务的完成、学校管理、学校财政等方面实行监控；二是向相关机构——学校管理委员会、州政府、学生家长提出有关学校进展报告；三是进行教学质量评估。
1.2绩效审计(评估)阶段
在“绩效责任”名义之下，州立法机关增强了对高等教育的影响力度。绩效审计(performanee audit)成为州立法机关评估高校履行责任、达成目标业绩的主要手段。立法机关的审计，包括预前审计、过程审计和终期审计，分别针对将要使用的经费及其使用计划、实施过程中的项目情况，以及项目结果与预期目标的关系等。按照美国宪法修正案的精神，州拥有对高等教育更为直接、有力的管理权。20世纪70年代后，州政府日益关注对高等教育的控制、协调、规划、评估，对高校的绩效评估是当时各州教育部门较为关注的问题，它重点评估高校资源的使用效率和效果。在绩效评估中，绩效的表述常用公众易懂的形式和定量方法衡量学生学业成就以及学校的进步和提高。绩效评估的目的在于：鼓励并确保学校遵守有关规章；鼓励并确保有关改革；确保教育质量；使学校向州长和州议会负责。因为现在的教育经费不像以前那么容易得到，竞争十分激烈，高校势必要向政府和公众报告它们把州的教育经费用在最需要的地方，诸如改进本科教育、技术教育和职业准备等，以表明其绩效。绩效评估最关注的是本科教育、学生学习结果、以及高校如何提高学生学习质量。
1.3绩效拨款阶段
在加强评估、保证高等教育质量的同时，赋予评估以第二重功能，即将评估结果与财政拨款相结合，以期可以提高高等教育的办学效益，部分弥补经费短缺的状况。州政府改变了以往通过预算项目为主要形式的纯粹的官僚资助模式，代之以指标介入式的绩效拨款，并建立严格的质量评估体系，在大学与政府之间建立一种契约关系，以此代替之前的监护关系、行政关系。这种契约形式的间接官僚控制模式和市场模式，在赋予大学自谋“财路”和“生路”的自主权的同时，
“温柔”地强制大学承担政府期望大学承担的绩效责任。
20世纪80年代以来，各州相继将竞争机制引入对高等院校的财政资助。科罗拉多、康涅狄格、佛罗里达、密苏里、南卡罗莱纳、田纳西、弗吉尼亚等22个州已经开始实施或正在考虑实施以业绩为基础fmerit-based)的拨款模式，或者根据一系列学术标准向各院校分配州政府的资助或奖金，其目的是激励各院校在学生的学业和就业率方面达到一致同意的标准，使各院校对获得的公共资金更加负责，这种拨款模式将重点从对过程的规范转向对优异的结果的奖励。
高等教育绩效拨款实施的主要问题在于指标的确定，指标确定的好就容易达到目的，否则往往相反。绩效拨款本身离不开数据、评估、责任、改进等环节，绩效拨款的实施得益于绩效评估的实践。完整的绩效指标评估体系应包括办学目标、绩效指标、绩效指标权重、成功标准四部分。其中，确立绩效指标是绩效拨款实施的核心部分。
2 美国高等教育绩效拨款模式的特点
美国高等教育绩效拨款模式在经历了近四十年的发展历史和上述三个发展阶段的过程中，形成了几个鲜明的特点：
2.1高等教育是一种“准公共产品”，其为社会带来的效益明显高于为受教育者个人带来的效益，政府理所当然的要成为高等教育经费的提供主体。美国在不同的历史时期，政府拨款都是教育经费的主要来源。美国高等教育经费虽然以国家财政拨款为主。但近年来美国的高等教育经费中政府拨款比例却在下降，而美国高校多元化筹集教育经费，极大地弥补了高等教育经费的不足。
2.2高等教育财政绩效拨款模式是在保证教育活动拨款的同时，在高等教育领域为鼓励高绩效、高水平而进行的一种公共财政资源配置。近年来，美国政府高等教育经费拨款的一个突出特点便是向“绩效拨款”模式转变，突出政府拨款资金的使用效率和使用方向。
2.3完善的学生资助体系是高等教育公平的一个
重要保障。美国在实行高等教育收费政策的过程中，加大了对社会弱势群体、贫困家庭学生的资助力度和范围。
2.4捐赠收入对于有效缓解美国高等教育经费紧张问题起到了重要作用。而且，美国高校通过教育活动、医院和辅助性企业等筹集了大量高等教育资金，高校私利性创收活动为高等教育的发展做出了重要贡献。
总的来说，绩效拨款的优点在于全面考虑高校的办学效益，将拨款与之挂钩。这种只重效益的拨款方法，使得任何大学在绩效面前，竞争都是平等的，一切取决于绩效。有利于政府教育资源的合理分配和有效利用，更对大学的发展起到了强有力的督促和促进作用，有利于鼓励高校降低成本、重视教学质量、科研质量，提高“生产率”，从而提高高校的整体价值。价值、生产率和质量三者是密不可分的，在保持高等教育质量不变的情况下，要想保持低成本、提高质量，关键在于绩效指标实现对资源使用的控制和鼓励创新方面有多大的能力。绩效拨款既能保证经费的使用效率与质量，有效地分配有限的财政经费，又能较好地体现大学学术与科研管理的自治与自主问题，保证政府有效管理和协调整个大学系统目标的实现，有利于使高校服务于政府和社会的专门需要，充分发挥大学的社会功能。另外，由于绩效拨款几乎都有某种形式的评估，无论它是由学校内部进行的还是由拨款部门组织的，都有助于高校保证办学和科研的质量，所以得到了普遍的发展和认可。
但绩效拨款的不利方面是绩效指标系统的确定比较复杂，不容易考虑周全，在权重确定上也会有不同
目前我国高校经费中来自于社会捐赠的资金还极其有限，没有形成捐赠的氛围和习惯。中国高校的社会捐赠与发达国家的差距，不仅表现在数量和规模上，而且表现在捐赠形式单一、捐赠范围狭窄、捐赠非规范化、政府支持和引导政策的缺失等方面。为此，一方面，要设立专门的机构、配备专门的人员从事教育的社会捐赠，另一方面建立广泛的联络体系，充分发挥校友会的作用，动员和鼓励校友为学校做出贡献，更重要的是，必须制定有关捐赠的法律法规，通过对捐赠者给予纳税优惠，享有冠名权等，促进教育捐赠事业的发展。
3.5鼓励高校创收
随着高等教育社会服务职能的不断扩大，通过科技开发和校办产业等所能获得的教育经费占总经费的比例会越来越大，高校自己创收是很有发展潜力的高校经费来源渠道。但目前我国高校开拓这个经费来源渠道的力度不够。今后，我们要大力发展校办企业，努力提高校办企业的经济效益，加强高校技术创新，推进大学科技园的建设，实现产、学、研结合，通过教育服务，咨询与培训，校办产业，科研合作，技术转让与服务，医疗服务，金融活动等方式筹集资金。
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