财政重点支出脱钩突围

3月20日的“中国发展高层论坛”上，财政部部长楼继伟花15分钟列举了“重点支出同财政收支增幅或者生产总值挂钩”的五大弊端，及清理挂钩事项的进展。十八届三中全会提出的“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”提法，又重回公众视野。

所谓重点支出挂钩，即十八届三中全会之前，共有七大类重点支出是和财政收支或者GDP规模挂钩的，包括教育、科技、农业、医疗卫生、社保、文化、计划生育。

以教育为例，1993年的《中国教育改革和发展纲要》规定：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4%”，以及“要提高各级财政支出中教育经费所占的比例，‘八五’期间逐步提高到全国平均不低于15%”。

“教育支出作为公共服务中的最大支出，曾经是‘双挂钩’，既同财政收支增幅挂钩，又同国内生产总值挂钩。”北京师范大学首都教育经济研究院院长王善迈对《财经》记者称。

除了4%和15%的硬性挂钩，教育支出还存在着“三个增长”的弹性挂钩，也就是说，1995年的《教育法》规定的各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。

和教育一样，其他六大类重点支出的挂钩也基本上都有相应的法律法规或政策规定。如农业支出，2003年《农业法》规定，“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”；社保支出，“十二五”规划要求各级财政加大社保投入，将目前社保支出占财政支出的10%提高到25%左右等。

这七大类重点支出2012年占全国财政支出的48%，使得地方财政支出结构固化，部门利益固化，资金使用效率低甚至出现浪费情况，与各地实际情况脱节甚远。因此，重点支出脱钩改革在楼继伟看来，“是非常非常重要的”。

七类民生相关的重点支出一旦取消挂钩，该如何保障它们的支出，也让许多观察者担忧。取消挂钩之后，对教育、科技等投入会减少吗？又将如何确定每个地方每一年的支出结构呢？问题尚待解答。

支出结构固化

调整首先来自于挂钩带来的种种弊端。

七类重点支出与财政收入或国民生产总值挂钩，“一刀切”式的将各地一半左右的支出结构固化下来，对地方财政的主动性和灵活性都是极大干预；此举也导致了部门利益固化，资金使用效率低；也不利于发挥财政收支调控的作用；此外，挂钩容易加剧部门之间对财政资金的攀比效应。

挂钩最受人诟病的，是使支出结构固化，与各地实际情况相脱离。“从全国总量上挂钩还比较容易实现，但是越到地方、越到基层需求越有地方的特色，越零散，越没有办法挂。”楼继伟曾这样直言。

报告，提到2013年，湖北省财政安排的7项挂钩重点支出占全省公共财政支出的比重达到50.82%；孝感市2013年全市重点支出挂钩项目414个，支出占当年财政支出46.59%。其中：云梦县法定支出和政策支出9.6亿元，占本级公共预算支出的59%。

“法定支出和政策支出占市县财政支出超过了一半，导致地方政府的自主性较差，使得一级完整的财政有被碎片化的趋势，”该报告称。因此，挂钩不仅挤占了政府安排其他支出的可用财力，也脱离了地方财政支出实际。

王善迈也提醒记者，其实教育支出占GDP的4%是不可操作的，因为GDP是不可分配的，这个比例只可能靠事后统计。而教育支出占财政支出15%也同样不可操作，因为各地情况不一样，支出结构也不可能一成不变。

比如，新疆、西藏面临的问题和北京、上海面临的问题肯定不一样，支出结构肯定也不一样。像东北三省、河北、山西等地去产能任务重，需要解决债务和就业，哪个不花钱？一个国家一个地区的经济发展状况、财政状况是不断变化的，所以支出结构不能固化。

1993年教育支出占GDP比重4%的规定，源于1983年国家社科基金重点项目的学术研究成果，而王善迈便是此项学术研究的主要参与者之一。

王善迈对《财经》记者强调，当时的报告并没有主张挂钩，只是研究了人均GDP相同的情况下，政府为教育花多少钱、公共教育支出占GDP比例多少才合适，他们做了一个国际比较的计量研究。报告得出结论是人均GDP达1000美元时，公共教育支出占比应为4.24%。

中国社会科学院财政税收研究中心主任杨志勇对《财经》记者称，挂钩还容易导致部门利益固化。比如以前分给某部门多少钱，未来就一定要保证这么多钱到位，这样会导致支出结构跟不上变化。比如过去可能确实需要这么多钱，所以把比例保证下来了，但是未来发生变化了，不需要这么多了，但这部分支出也必须安排，部门利益因此固化和僵化。

楼继伟在上述论坛上直言，《预算法》新的规定是支出与绩效相关，如果绩效差，就不应安排支出。但挂钩使得绩效无论好坏，都必须法定增长。而且，审计发现大量的资金闲置，其中一个重要原因就是挂钩事项和当地的实际情况相背离，有的方面需要安排更多资金，有的方面不需要那么多资金，但是挂钩了就不得不安排，花不出去就只能放在那里，但需要资金的支出渠道却拿不到钱。

由此导致的重点支出资金使用效率低，以及浪费情况引人关注。2015年“两会”期间，教育部基础教育一司司长王定华曾公开回应过教育经费没有花完的问题。他称，2014年全国各级财政预算共安排教育经费2.4万亿元，实际支出是2.29万亿元，有1000多亿元没有花完。

法定增长还很大程度地干扰了地方财政自主性。上海财经大学公共经济与管理学院副院长刘小兵对《财经》记者称，重点支出挂钩非常影响地方政府的支出安排，且在地方预算安排上给地方财政带来了很多麻烦。

比如教育要达到GDP的4%，地方政府测算一下可能需要教育经费支出达到财政总支出的15%，那么地方每年年初的时候把总支出和支出结构确定了，比如100亿元总支出当中拿出15亿元用于教育。然而，年中中央给地方10亿元转移支付规定只能用于农业，那么总支出增加了10亿元，教育就必须同步增加1.5亿元，才能使最终实现15%的比例，但是这1.5亿元，地方已经没有可用财力来安排了。

重点支出挂钩和法定增长也影响了财政收支发挥其宏观经济调控手段的作用。楼继伟直言，经济过热的时候要适当压缩支出，要增加财政的盈余，但是一旦七大类支出和收入挂钩，支出必须要比财政收入增长更快，因此经济过热时无法发挥财政收支的调控作用。

这也是为什么过去十年，无论是经济过冷或过热，永远都是财政赤字，赤字率一直保持在0.6%至3%区间，从未出现过负数的原因。“虽然不能说仅仅是挂钩一个原因，但是无疑与此相关。”楼继伟说。

挂钩很容易导致各部门竞相攀比，纷纷强调各自的重要性，希望加上挂钩或者提高挂钩的比例。楼继伟透露，哪怕到现在，还有一些部门在提各种挂钩的要求。

“一旦一个部门的支出同生产总值和财政固定挂钩，将会加剧已经存在的部门间争夺财政资源的攀比效应。”王善迈坦言。

取消挂钩利弊

关于重点支出取消挂钩GDP增长率，最大的争议无疑是如何保障重点支出的力度。在没有红线约束的条件下，还能保证教育、科技等非经济建设支出的水平吗？

王善迈认为，保证地方各类重点支出不能靠简单的挂钩，而应该发挥支出标准的基础支撑作用，继而划分好中央和地方的事权和支出责任，再将其纳入预算，保障其执行，才能真正实现资金的最大化效率。

在十八届三中全会之前，教育支出占GDP比例达4%的目标延期12年，至2012年才艰难实现。

1993年中央提出，20世纪末实现教育经费占GDP比重4%的目标，然而到2000年时仅实现了2.58%；2007年时任教育部部长周济明确表示，到2007年一定要实现4%的目标，当年的比重是3.32%。

终于，2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出了2012年要实现4%的目标。2012年，为了推动4%目标的如期实现，中央财政按全国财政性教育经费支出占国内生产总值的4%编制预算。中央预算内投资用于教育的比重达到了7%左右。

教育部会同财政部、发改委甚至专门成立了4%办公室，从财政教育支出增幅、财政教育支出比例、教育附加征收率和土地出让收益教育资金计提率等四个方面进行动态监测和评价分析，督促地方履行教育投入责任。

“最重要的是，财政部对各省下达硬性教育支出比例的指标，各省又层层分解下达指标，在现有的政治经济体制下，运用财政的层层压力推动才得以实现。”北京师范大学首都教育经济研究院学校财务管理研究所所长袁连生对《财经》记者直言。

他非常担忧，在强调教育支出与GDP挂钩的过去二三十年里，实现这个目标都非常艰难，倘若把挂钩取消，教育投入增速放缓甚至财政性教育投入比例下降到4%以下，都有可能。

2013年，虽然财政收入还在增长，但31个省份中有25个公共财政教育支出增长的比例均低于财政收入增长。除了北京、天津、浙江、广东、西藏、新疆这6省外，其余的25个省的公共财政教育支出增速，没有达到超过财政经常性收入增速的要求。

因此，袁连生对取消挂钩后教育财政支出的保障表示不乐观。

王善迈认为，对这一现象不用过于担心。重点支出的保障不能光靠一个数字，应该靠“定标准、定责任、入预算”这九个字。

所谓“定标准”，即建立和完善各级各类学校的办学标准，在此基础上确定各级各类教育生均经费标准、生均公用经费标准和生均财政拨款标准。“标准的制定既要考虑到教育的需求，也要考虑到财政供给的可能。全国只能定一个最低标准，然后各省定自己的标准，也是最低标准，省内不同的县可能都会有所不同。而且这个各地的标准是动态的，是可以根据实际情况变化的。”王善迈称。

“定责任”即标准确定后，要统一确定中央和地方各级政府对教育的支出责任，适度加强中央事权和支出责任。当前基础教育以县为主、省级统筹，但是大多数县的财力难以承担基础教育的支出责任。以往是通过中央和省的专项转移支付来弥补缺口，但是现在提出要清理、整合、规范专项转移支付，因此可以采取加大中央和省对基础教育支出的责任来解决，比如基础教育的基本支出分省份来确定中央和省份的分担比例等。

楼继伟在上述论坛也提到，要压缩专项转移支付，给地方更大的灵活度，真正解决这个问题还要靠事权支出责任的划分，分清楚哪些是中央的职责，哪些是地方的职责，哪些是共同的职责，在此基础上再设计专项转移支付的内容。

“入预算”，则是将中央和地方政府的支出责任纳入各级预算，这样教育经费的稳定增长就有了法制保障。

王善迈说，现在有一个观点担心取消挂钩会导致政府的教育投入下降，但政府教育投入不会下降，上述“九个字”就可以保证。

要想每一个地方每一年度都可以公平合理地安排财政制度，按照与真实需求相符的轻重缓急来排位，最重要的还是公开透明。

杨志勇认为，要想支出结构合理，最重要就是公开透明，只要不涉密就公开透明，大家就可以讨论，最终协商得出最合理的支出方案。刘小兵也主张信息公开，“把钱打算怎么花全部公开出来，让社会评定每笔钱花得对不对，这才是解决之道。”

至于重点支出脱钩改革的进度，楼继伟表示，十八届三中全会之后，首先从中央到地方的预算编制不再挂钩了，其次国务院也正在布置各个地方对农业方面的支出进行整合。

但这一改革也面临着阻力。一方面是一些部门还在提各种挂钩的要求，另一方面一些法律还没有修改。比如包含七大类支出挂钩内容的法律，以及全国人大常委会和各级常委会的《监督法》，提到有监督重点之处，尤其特别关注具体界别的挂钩事项。“所以还留下了一些问题需要改。”楼继伟称。

杨志勇提醒记者，原来讲中央和地方政府间财政关系，解决的是“诸侯经济”的问题。而挂钩涉及到的则是部门和部门之间的问题，用一个比喻的话，可以说是“王爷经济”的问题。而“王爷经济”问题比“诸侯经济”更难解决，因为中央各部门都是参与规则制定的，阻力会更大。

重点支出脱钩改革虽然势在必行，甚至已经在行动，但是其面临的争议和阻力仍不可小觑，更应重视在取消挂钩之后通过定标准、定责任、入预算以及信息公开透明来保障好各项重点支出的力度，方能使此一措施落到实处。

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