高校贷款风险生成机理及其防范

摘要:高校巨额的银行信贷带来了严重的财务风险,表现在贷款规模过大、贷款期限结构不合理、贷款利率过高和资产负债率过高。其产生的机理是高校过度扩张与财政投资不足的矛盾、银行对高校过度放贷、高校过度扩张与管理层风险意识淡薄、高校现行财务制度不健全。防范高校贷款风险,需要通过高校自身努力和积极寻求外部支持两个方面采取切实有效的措施。

关键词:高等院校;贷款风险;成因;对策

中图分类号:F830.573

文献标识码:A

文章编号:1672-3198(2010)16-0188-03

贷款风险是指高等学校负债融资发展导致办学效益下降和财务困难。2007年3月19日,吉林大学在网上贴出的一则通知称:从2005年起,学校步入了付息高峰,每年支付的利息多达1.5亿至1.7亿元,财务困境从2005年开始逐步显现。自此,高校债台高筑的现象成了社会各界热门话题,积极探寻高校贷款风险的生成机理并采取有效措施来防范和化解风险对推进高校的可持续发展具有重要意义。

1 高校贷款风险特点——以吉林大学为例

1.1 贷款规模过大

在筹集新校区建设资金的活动中,吉林大学和大部分高校一样是通过长期大额的银行贷款来解决新校区建设的资金问题。吉林大学的项目贷款从2003年开始增加,这是因为学校建设新校区需要巨额的建设资金。但由于学校属于普通高校以及银行紧缩银根,在2004年之后,项目贷款难度增大。另外,为节省财务费用,吉林大学通过流动贷款巨额举债。从2003年开始,每年流动贷款都在1亿元以上。然而,由于高校非经营性的特点,比重过高的流动贷款会加大高校的还贷压力,造成财务风险积聚。

1.2 贷款期限结构不合理

吉林大学贷款期限在1~3年占总贷款额的81%,5~10年的贷款只占16%,10年以上的为0%,可以看出,吉林大学短期贷款比例过高和贷款期限的高度集中。由于高校资金周转较慢,短期贷款的使用期限较短,贷款资金的使用尚未使高校产生效益就须还本付息,对债务人来说压力较大,这种贷款期限结构无疑将大大加大学校贷款还本付息的压力。

1.3 贷款利率过高

吉林大学获取贷款所支付的利率是高于市场利率的,高于基准利率贷款的比重占65%,其中,超过基准利率10%的贷款高达57%,加重高校还贷的包袱。

1.4 资产负债率过高

学校资产负债率可以衡量高校利用债权人提供的资金开展业务活动的能力,反映债权人提供资金的安全保障程度。吉林大学2000年资产负债率仅为3%,随后不断攀升,2004年至今均高于50%。年末对外借款总额占总资产比率过大从2001年不到30%一路攀至2006年的50%。

2 高校贷款风险的生成机理

据中国社会科学院2005年12月21日发表的《2006年:中国社会形势分析与预测》的社会蓝皮书称,目前高校向银行贷款总量约在1500亿至2000亿元之间,全国仅72所部属高等院校的负债就已经达到360亿元,平均每所高校的欠债有5亿元。有的高校贷款额已高达十几亿元甚至二十几亿元。目前,高校向银行贷款解决教育经费不足已成为一种普遍现象,举债发展已经成为我国现阶段高等教育发展的一个特点。

2.1 高校扩张与财政投资不足的矛盾

在高校急剧扩张的过程中,原有的资源远远不能满足需求,急需后续资金的补充来缓解资金短缺的压力。高教事业的公益性和高校的非盈利性的特征决定了高校资金主要依靠政府投入,然而,高校的财政拨款体制在扩招后没有任何调整,加之目前我国教育财政支出侧重于义务教育阶段,对高等教育投入相对较少,特别是经济欠发达地区的地方院校的财政投入增加不够,很难满足跨越式发展的资金需求。在这种情况下,高校要满足发展的需求,只能向银行贷款。

正如吉大党委书记张文显所说,“2000年合校之后,学校提出了建设高水平研究型大学的奋斗目标。高水平研究型大学需要具有与之相适应的教学、科研、工作和生活条件。但是,国家并没有对合并学校给予任何特殊照顾。我们唯一的办法是贷款,连续几年高额贷款。”随着贷款在整个高校投资中所占的比例逐步增加,高校每年支付的利息费用逐年增多,还本付息负担沉重,达到了高校承载负荷的极限,高校的贷款风险也逐渐升级。

2.2 银行对高校过度放贷

在扩招初期,适逢国有商业银行一方面在商业化改革的过程中增强了经营和风险意识,不再盲目向企业发放贷款,另一方面受贷款有效需求不足的影响陷入了巨大信贷资金库存日益增加的窘境。在高校大规模扩张引起教育贷款强劲需求的情况下,高校的稳定性和成长性使银行看到高校巨大的资金投放市场前景,因此,银行以主动姿态与高校合作,尽量满足高校的贷款需求。2000年开始,银校合作方式遍布全国,授信规模从几亿元到几十亿元不等。而据公开报道,2000年9月,中国工商银行吉林省分行与吉林大学正式签署合作协议,工商银行吉林省分行将为吉林大学提供15亿元贷款,全力支持吉林大学学科建设。到了2001年11月,中国农业银行又与吉林大学签订合作协议,在五年内向吉林大学提供20亿元人民币信贷综合授信。

银行为高校改造和校园建设、更新和添置仪器设备等提供了大量信贷资金,很大程度上缓解了高校扩招的压力。银行一般认为公办高校在体制上享有政府信用的支撑不会倒闭,在贷款审批过程中未按商业贷款条件严格审查,也不设立担保或财产抵押,这一做法大大地方便了学校申请和使用贷款,但也造成学校贷款上的随意性。商业银行这种不顾放贷风险“踊跃”授信的结果就是只会扩大风险而不是收缩风险。

2.3 高校盲目扩张和管理层风险意识淡薄

在高校的扩张中,不少高校贷款论证不充分,贷款规模偏大,贷款结构不合理,对贷款的利用及偿还都缺乏科学规划,造成资金周转困难,少数高校甚至依靠贷款铺摊子、上项目,盲目追求高标准。据国家审计署2005年的一次审计报告称,在4个城市9个大学园区,计划投资总额约540亿元,其中银行贷款占32.65%。但截至2003年底,实际取得银行贷款150多亿元,占已筹集到建设资金的59.42%。并且,由于大学校长和管理机构没有承担高校财产的相应责任,这更容易使得高校盲目举债,将银行贷款当成渡过难关的“提款机”。另外,高校偏好以短借长,根本没有意识到流动性风险,加上投资效益约束不高,很多资金没有得到有效的使用,或者部分被超前投资,导致资金安排上效益低,使得贷款风险高度集中。

此外,教育部前些年开始积极推行对本科教学水平实施评估,对高校的校园、生均建筑面积等提出了严格的标准。由于评估体系标准单一,在客观上推动一些高校盲目发展。很多高校硬件设施欠账较多,特别是办学时间不长的本科院校,在应对评估过程中为争取达标,不惜借贷投入大量资金进行基本建设或者建设新校区来扩大规模,学校也因此背上了沉重的债务包袱。

2.4 高校现行财务制度的不健全

教育事业费和教育基建投资分离核算造成贷款风险。一套是核算教育主管部门拨款和教育事业收入,另一套核算发展改革部门拨款和自筹建设资金。高校基本建设资金几乎全部来自银行借款,国家对高校的基建拨款,支付利息都不够,这样一来,基建投资核算体系相当于高校核算银行借款的一套“帐外帐”,把本来应该显现的高校贷款风险“隐藏”了起来。

高校财务实行收付实现制,造成高校所有赊购的资产或劳务均不作为费用(或支出),所形成的事实负债也不在总账中反映。同时,高校的“应收及暂付款”中的暂付款基本上是垫付款未核销数,实际上已经形成支出,因此,“应收及暂付款”中的实际资产含量与表列数据相差甚远。

3 防范高校贷款风险的对策

3.1 通过自身努力降低风险

(1)建立贷款风险的预警系统。

教育部、财政部于2004年联合下发的《关于进一步完善高校经济责任制加强银行贷款管理切实防范财务风险的意见》一文,明确规定了高校银行贷款的额度控制与风险评价模型,为高校确立科学发展观、积极应对贷款风险、强化责任意识、建立自我约束机制提供了法律依据。各高校应根据自身财务状况,对本校的信贷资金使用情况有一系列合适的预警系数,可通过建立规范的实证研究模型的方法,对达到预警线的贷款,及时发出警报,认真分析判断风险,调整规划,采取必要措施。

(2)增强财务风险意识并提高资金使用效益。

高校要认真研究国家有关贷款政策及资金市场的供求情况,根据国家有关政策和资金市场利率走势以及项目建设进度等,制订科学、合理的资金使用方案,优化贷款资金结构,降低贷款成本,减少财务风险。制订切实可行的还款计划,按照贷款本息归还的时间、额度要求,合理安排调度资金,避免因资金周转困难而出现延期还款损失。学校财务部门应加强贷款资金的日常管理,严格按照高校会计制度进行正确的账务处理,充分发挥主观能动性,合理配置高校资源。

(3)健全内部财务控制制度。

营造良好的财务内部控制环境。学校管理层应充分重视财务内部控制环境建设,将资金的安全作为控制的主要目标,确保财务内部控制的完整性、合理性和有效性;同时还要使全校教职员工特别是中层以上的干部认识到财务内部控制的重要性,积极支持和参与财务内部控制。

构建安全高效的会计系统。从会计业务流程中涉及资金业务的重点环节着手,通过建立会计责任制和操作规程,加强资金内部控制,加强支票、票据、印鉴管理,加强银行对账的管理和监督等。

(4)加强预算管理。

高校预算是根据学校事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。预算管理要求高校加强对预算编制、执行、分析、考核等环节的管理,明确预算项目,建立预算标准,规范预算的编制、审定、下达和执行程序,及时分析和控制预算差异,采取改进措施,确保预算的执行。一方面要提高预算有效性;另一方面要提高预算的前瞻性;此外还要通过行政手段保证预算的严肃性,通过加强预算管理,提高资金使用的计划性。

3.2 积极寻求外部支持

(1)加大财政投入并加强贷款监督管理。

由于教育具有一定的公共物品性质,政府投资应该随着经济的发展不断增加,改变目前教育投入占经济总量份额很小的现状,是缓解高校债务的主要办法。2006年我国GDP为20.9万亿元,若将我国教育财政投入从2.86%(2006年数据)增至规定的4%,新增投入将超过2000亿元,由此可让这些学校轻装上路,关心教育教学,提高办学质量。

同时,政府要加强对高校贷款的管理和控制,建立严格科学的贷款审批制度和贷款评价机制,建立政府宏观调控高校贷款制度。上级主管部门要做好对高校实际情况的调查,建立高校贷款的事前审查、事中监督和事后跟踪偿债管理的制度。同时根据各高校实际情况,确定各高校贷款最高警戒线,并予以通报。对贷款余额超过警戒线的高校,要制定具体还款方案并停止贷款。否则可通过扣减经费拨款、暂停专项资金申请等方式予以处罚。同时,高校要发挥内部审计职能,加强对风险管理审计工作的领导,及时听取审计部门的风险管理审计报告,切实保证高校贷款合理、合规、合法使用。

(2)促进投资主体多元化。

我国高等教育资源严重短缺,供需矛盾突出,单靠政府投资是不够的,国家需要调整和放宽政策,引导和扶持民间资金投向教育事业,可考虑利用外资举办高等教育,在确保教育主权不受侵犯的前提下,采用和国外高校办学机构联合、合作、合资办学的方式,合理利用国际金融组织和外国政府贷款,以及跨国公司对高校的科研投资,吸收外资介入我国的高等教育市场。

(3)积极进行项目融资。

借鉴BOT项目融资方式进行高校后勤设施建设,高校可以以物引资,将已建成的某些基础设施项目作价后转让给其他社会资本。高校以收回的资金进行新的项目建设,受让方在一定时期内享有经营权。期满后无偿将经营权移交给高等学校。高校新区建设仿用这种方式,既可以不失办学自主权,又能降低财务风险。

(4)尝试发行教育彩票与债券。

我国国民经济近年来保持持续、稳定的增长,人民生活水平和消费水平日益提高,居民储蓄存款稳步上升,13亿人口的巨大市场为教育彩票的发行奠定了坚实的物质基础;我国公众投资教育有积极性,国外教育彩票以及我国已有的发行福利彩票和体育彩票的成功经验可资借鉴。

试验发行“大学建设债券”,以解决大学后续建设资金不足的问题并有效降低贷款利息。发行高等教育专项债券既可由政府出面发行,也可以高校直接发行,在债券利率、税收方面享受优惠政策。国家现行紧缩银根政策使银行贷款难度更大,从而导致大学建设后续资金可能出现不足。因此可充分利用社会较充足的资金,结合国债和企业债券的特点,批准大学申请向社会公开发行“大学建设债券”,以募集资金满足大学后续建设的需要。

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